王輝

摘要：推行政府權(quán)責(zé)清單制度，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措,。政府權(quán)責(zé)清單制度試圖解決政府行政權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題,，旨在優(yōu)化政府治理體系、提升政府治理效能,。權(quán)責(zé)清單制度產(chǎn)生的根源在于行政權(quán)力擴(kuò)張的內(nèi)在特性與行政責(zé)任的約束脫節(jié)之間的矛盾,，而法治政府建設(shè)、大部制改革,、國(guó)地稅合并,、負(fù)面清單制的制度要素助推了政府權(quán)責(zé)清單制度的建立。中央政府,、地方政府,、社會(huì)公眾和市場(chǎng)要素之間互動(dòng)支撐了權(quán)責(zé)清單制度的運(yùn)行。未來(lái)需要從何推進(jìn)權(quán)責(zé)清單法治化建設(shè),、優(yōu)化組織運(yùn)行體系,、完善動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制、建立監(jiān)控機(jī)制等方面推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè),。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,。”制度現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義,，而要實(shí)現(xiàn)制度現(xiàn)代化,，就要在探求制度形成規(guī)律的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)制度定型。作為行政權(quán)力的兩個(gè)基本維度,，權(quán)力清單明確法無(wú)授權(quán)不可為的原則,，責(zé)任清單則要求政府做到法定職責(zé)必須為。權(quán)責(zé)清單通過(guò)依法梳理,、明列,、公開(kāi)政府及其部門(mén)的職權(quán)和職責(zé)，規(guī)范政府權(quán)力行使,，劃定政府權(quán)力邊界,。這是解決政府權(quán)責(zé)不明晰、不公開(kāi),、不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題,，厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)邊界的一次制度化嘗試,，是建構(gòu)現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要方案,。

學(xué)術(shù)界通常采用“權(quán)力清單制”來(lái)闡述權(quán)力清單與責(zé)任清單的制度建設(shè)，認(rèn)為權(quán)力清單制存在的問(wèn)題是責(zé)任清單制度建設(shè)不完善,，與權(quán)力清單制度建設(shè)契合度不夠,，完善權(quán)力清單制要強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)對(duì)等。在梳理權(quán)責(zé)清單制度的發(fā)展歷程中,，以權(quán)力清單的產(chǎn)生與發(fā)展為主,，而忽視了責(zé)任清單的重要性。故此,，本文采用“權(quán)責(zé)清單制度”概念,，在梳理其制度脈絡(luò)時(shí)兼顧權(quán)力清單與責(zé)任清單，使得研究主體與政策導(dǎo)向相一致,。此外,，現(xiàn)有研究要么從職能領(lǐng)域、行政區(qū)域的具體實(shí)踐出發(fā),，探討權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)成效與特點(diǎn),，要么從“有為政府”、法治政府和整體性政府等不同政府理念出發(fā)構(gòu)建分析框架,，但是欠缺對(duì)權(quán)責(zé)清單制度發(fā)展歷程的梳理,，也未能剖析其產(chǎn)生、運(yùn)行和變遷機(jī)制,。在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下,，研究權(quán)責(zé)清單制度變遷,，有助于更好地明確現(xiàn)狀和問(wèn)題，進(jìn)而提出優(yōu)化權(quán)責(zé)清單制度的路徑,。故此,，本文擬采用歷史制度主義這一理論視角探討權(quán)責(zé)清單制度變遷動(dòng)力與變遷邏輯。

歷史制度主義作為新制度主義的主要分支之一,，在解釋制度變遷方面有其堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ),。它突出了路徑依賴(lài)的某些特征，即強(qiáng)調(diào)從歷史分期的角度洞察制度變遷,，根據(jù)變遷的速度與連續(xù)性,，制度變遷分為緩慢型變遷和快速型變遷兩種類(lèi)型。歷史制度主義分析范式主要體現(xiàn)在它的歷史觀和結(jié)構(gòu)觀上,，其中，歷史觀認(rèn)為,，任何制度都會(huì)受到歷史的影響和制約而發(fā)生變遷,；結(jié)構(gòu)觀認(rèn)為，任何制度都會(huì)與其他一些因素在互動(dòng)中形成結(jié)構(gòu)性關(guān)系,，從而發(fā)生結(jié)構(gòu)性變遷,，這些結(jié)構(gòu)性因素既包括政治、經(jīng)濟(jì)等宏觀制度背景,，又包括制度主體,、客體等微觀要素。這里采用歷史制度主義視角研究權(quán)責(zé)清單制度,，一方面通過(guò)對(duì)權(quán)責(zé)清單制度進(jìn)行歷時(shí)性考察來(lái)厘清權(quán)責(zé)清單制度發(fā)展歷程,，探究其關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與發(fā)展動(dòng)力；另一方面在社會(huì)發(fā)展與結(jié)構(gòu)性變革中梳理權(quán)責(zé)清單制度發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,，提出優(yōu)化其制度安排的策略,。

一、我國(guó)政府權(quán)責(zé)清單制度的歷史變遷

制度的產(chǎn)生必然受歷史因素的影響,，最初的制度設(shè)計(jì)會(huì)形塑后期改革的可能性和內(nèi)容,。盡管權(quán)責(zé)清單制度正式落地只有幾年時(shí)間，但是作為一項(xiàng)制度,，它有著深厚的歷史根源與制度基礎(chǔ),。目前學(xué)術(shù)界將重心放在權(quán)力清單制本身的構(gòu)成要素上，而對(duì)權(quán)責(zé)清單制度的發(fā)展沿革鮮有探討,。故此,，本文在綜合制度實(shí)踐和學(xué)術(shù)界研究基礎(chǔ)上對(duì)權(quán)責(zé)清單制度的變遷歷程進(jìn)行系統(tǒng)梳理。

（一）法規(guī)建設(shè)助推權(quán)責(zé)清單萌芽階段（1982—2003年）

權(quán)責(zé)清單制度的發(fā)展本質(zhì)上是一部規(guī)范和監(jiān)督行政權(quán)力的發(fā)展史,。20世紀(jì)80年代初,，國(guó)家逐漸重視對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和制約,。一方面，法律法規(guī)的制定和逐步完善為權(quán)責(zé)清單制度的產(chǎn)生提供了法理依據(jù),。1982年《憲法》明確了公民對(duì)政府機(jī)關(guān)及工作人員的批評(píng),、建議權(quán)和對(duì)其違法失職行為的申訴、控告和檢舉權(quán),。隨后,，《行政訴訟法》《行政處罰法》《行政監(jiān)察法》《立法法》《行政強(qiáng)制法》等法律的施行，在規(guī)范政府權(quán)力行使,、監(jiān)督政府行為,、維護(hù)行政紀(jì)律、促進(jìn)政府廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用,，這為權(quán)責(zé)清單制度規(guī)范政府行政活動(dòng)的實(shí)踐奠定了法理基礎(chǔ),。另一方面，政府信息公開(kāi)制度的建立健全推動(dòng)了權(quán)責(zé)清單制度的建立,。從1988年黨的十三屆二中全會(huì)要求試行辦事制度公開(kāi),，到1997年黨的十五大報(bào)告明確要求“政務(wù)公開(kāi)”，顯示出政府信息公開(kāi)制度建設(shè)日益完善,。政府信息公開(kāi)制度建設(shè)消除了權(quán)責(zé)清單制度推行的突兀感,，使得該項(xiàng)制度創(chuàng)新準(zhǔn)備充分、銜接自然,。此外,，法治政府建設(shè)、行政執(zhí)法責(zé)任制的探索,、權(quán)力監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置等,，筑牢了規(guī)范行政權(quán)力的制度之籠，助推了權(quán)責(zé)清單制度建設(shè),。

（二）權(quán)力清單先試點(diǎn)后擴(kuò)散階段（2004—2014年）

從政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的中央政策導(dǎo)向和地方實(shí)踐探索來(lái)看,，權(quán)力清單的制度建設(shè)先于責(zé)任清單提上日程。2004年河北省有關(guān)政府工作人員濫用職權(quán),，貪污金額巨大,，暴露出政府行政權(quán)力異化嚴(yán)重的問(wèn)題，引發(fā)各界關(guān)注,。為此,，2005年河北省在邯鄲市試點(diǎn)開(kāi)展權(quán)力清理審核工作，并出臺(tái)我國(guó)首份市長(zhǎng)權(quán)力清單,。權(quán)力清單制度建設(shè)序幕初開(kāi),，并在此后刮起了一陣清單旋風(fēng)：2006年安徽省45個(gè)部門(mén)開(kāi)列了“權(quán)力清單”；同年6月四川省對(duì)行政執(zhí)法主體,、職權(quán),、依據(jù)等進(jìn)行清理,，開(kāi)列了“行政執(zhí)法權(quán)力清單”；同年7月《貴州省人民政府公告》公布了該省18個(gè)執(zhí)法部門(mén)的“權(quán)力清單”,。2009年中央將河北成安,、江蘇睢寧、四川武侯三地列為縣委權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行試點(diǎn)地區(qū),。盡管這一時(shí)期多地競(jìng)相展開(kāi)權(quán)力清查,，制定權(quán)力清單，但由于缺乏中央層面的統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),，權(quán)力清單制度建設(shè)各具特色且類(lèi)別冗雜,。

隨著2013年黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)，“權(quán)力清單”首次以制度的形式出現(xiàn)在《決定》中,，推動(dòng)權(quán)力清單擴(kuò)散至全國(guó)各地,。2014年，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)首次公開(kāi)了國(guó)務(wù)院各部門(mén)的權(quán)力清單,。地方層面,，多個(gè)省市相繼制定并公布權(quán)力清單：2014年，武漢市公布市級(jí)權(quán)力清單,，全國(guó)首份縣級(jí)權(quán)力清單則出現(xiàn)在浙江富陽(yáng)。廣東省也在同年發(fā)布行政審批事項(xiàng)通用目錄,，成為我國(guó)首張囊括省,、市、縣三級(jí)政府行政審批事項(xiàng)的權(quán)力清單,。這一時(shí)期,，隨著中央政府的示范性效應(yīng)，政府權(quán)力清單制度建設(shè)在各省份深入走實(shí),，建設(shè)的規(guī)范性和系統(tǒng)性也隨之提高,。

（三）權(quán)責(zé)清單的逐漸成型階段（2015年至今）

隨著清單式治理在公共治理領(lǐng)域逐漸興起，責(zé)任清單,、負(fù)面清單連同權(quán)力清單成為政府治理的“三張清單”,。然而，在中央正式推出權(quán)責(zé)清單制度之前,，責(zé)任清單更多是作為權(quán)力清單的附屬出現(xiàn),。這一時(shí)期責(zé)任清單的地位較為尷尬，既沒(méi)有權(quán)力清單在地方政府行政管理中推行多年的實(shí)踐積淀,，又沒(méi)有負(fù)面清單作為一種投資準(zhǔn)入制度的針對(duì)性與指向性,。直到2014年，責(zé)任清單才被引起重視,，該年李克強(qiáng)總理在夏季達(dá)沃斯論壇開(kāi)幕式中指出政府除建設(shè)權(quán)力清單制度外,，還要理出“責(zé)任清單”,，并以“法定職責(zé)必須為”的理念對(duì)責(zé)任清單進(jìn)行定位。2015年,，李克強(qiáng)總理在中央政府工作報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)要公布省級(jí)政府責(zé)任清單,，切實(shí)做到法定職責(zé)必須為。

2015年3月,，《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái),，指出在建立權(quán)力清單的同時(shí)，要按照權(quán)責(zé)一致的原則推進(jìn)責(zé)任清單的制度建設(shè)工作,。該文件的發(fā)布標(biāo)志著權(quán)責(zé)清單制度實(shí)踐在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi),。此后國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)國(guó)務(wù)院部門(mén)權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案的通知》，指出要開(kāi)展權(quán)力清單和責(zé)任清單的編制試點(diǎn)工作,，為全面推進(jìn)清單編制探索有效經(jīng)驗(yàn),。地方實(shí)踐層面，安徽省在全國(guó)率先將權(quán)力和責(zé)任兩大清單結(jié)合,，使之協(xié)同發(fā)揮作用,，并實(shí)現(xiàn)省、市,、縣,、鄉(xiāng)四級(jí)政府權(quán)責(zé)清單全覆蓋；2015年廣西公布政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單,，同年廣東公布首批11個(gè)省直部門(mén)權(quán)責(zé)清單,。此外，甘肅省市州政府也將部門(mén)權(quán)責(zé)清單全部“曬”上網(wǎng),，隨后云南,、陜西、青海,、江西等省份也紛紛建起權(quán)責(zé)清單,。2019年福建制定全國(guó)首個(gè)政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)?？傮w上,，在2017年及以后相關(guān)的中央文件中，權(quán)力清單和責(zé)任清單基本不再分開(kāi)表述,，統(tǒng)稱(chēng)為權(quán)責(zé)清單,。至此，完整的權(quán)責(zé)清單制度正式落地并在地方實(shí)踐中逐漸成型,。

二,、權(quán)責(zé)清單制度的產(chǎn)生、運(yùn)行與變遷邏輯

歷史制度主義認(rèn)為，制度的產(chǎn)生受結(jié)構(gòu)間沖突與制度要素互動(dòng)組合的影響,。權(quán)責(zé)清單制度的產(chǎn)生受行政權(quán)力內(nèi)在屬性特性與現(xiàn)實(shí)壓力沖突,，以及有關(guān)制度間互動(dòng)組合的影響。中央政府,、地方政府,、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體及社會(huì)公眾等行為要素作用推動(dòng)權(quán)責(zé)清單制度平穩(wěn)運(yùn)行，其變遷過(guò)程遵循歷史制度主義中漸進(jìn)式變遷的邏輯,。

（一）結(jié)構(gòu)沖突與制度要素組合催生權(quán)責(zé)清單制度

1.行政權(quán)力擴(kuò)張屬性與行政責(zé)任約束的沖突

行政權(quán)力天然具有擴(kuò)張性,。一方面，在現(xiàn)實(shí)的行政實(shí)踐中,，社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性要求政府及其行政人員在行使行政權(quán)力時(shí)能夠靈活變通,，因時(shí)因事制宜，這為行政權(quán)力擴(kuò)張?zhí)峁┝苏?dāng)前提（見(jiàn)圖1）,。另一方面,，法律賦予行政權(quán)力以合法性，但由于法律總是處于不斷完善的狀態(tài),，這種相對(duì)滯后性為政府行政權(quán)力的擴(kuò)張保留了余地,。行政權(quán)力的擴(kuò)張?zhí)匦员憩F(xiàn)為行政權(quán)力的自然增長(zhǎng)和惡性膨脹，前者無(wú)可避免,，后者則意味著權(quán)力運(yùn)行偏離預(yù)設(shè)軌道,，致使權(quán)力濫用、尋租和腐敗等權(quán)力異化問(wèn)題產(chǎn)生,，最終導(dǎo)致政府職能履行不到位,。故此，建設(shè)權(quán)責(zé)清單制度以規(guī)范權(quán)力行使勢(shì)在必行,。簡(jiǎn)言之，行政權(quán)力在維持社會(huì)秩序,、增進(jìn)公共利益等方面的積極能動(dòng)作用是政府權(quán)力清單制產(chǎn)生的重要前提,。同時(shí)，為減少行政權(quán)力對(duì)社會(huì)和相對(duì)人的消極影響,，又有必要對(duì)其規(guī)范并促使其履責(zé),，而這是政府責(zé)任清單建立的理論基礎(chǔ)。

 權(quán)責(zé)清單制度的產(chǎn)生源于行政權(quán)力與行政責(zé)任之間的脫節(jié),。一方面,，表現(xiàn)在中央和地方之間的博弈上。其中,，地方政府部分承擔(dān)了原本歸屬中央政府的事權(quán)責(zé)任,，而中央政府也部分承擔(dān)了本是地方政府的事權(quán)責(zé)任，至于同時(shí)歸屬中央和地方的事權(quán)，其相應(yīng)的責(zé)任安排則更加不確定,。這種情況背離了行政組織設(shè)計(jì)所應(yīng)遵循的權(quán)責(zé)對(duì)等原則,。同時(shí)，在分稅制和下管一級(jí)干部的制度設(shè)置中,，政府財(cái)權(quán)與事權(quán)背離,，中央政府呈現(xiàn)“財(cái)多事少”的狀況。這就造成地方政府尤其是基層政府財(cái)權(quán)事責(zé)不對(duì)等的窘境,，不僅抑制了基層政府的積極性,，而且影響了地方公共服務(wù)的有效供給。另一方面,，部門(mén)之間也存在職能交叉,、權(quán)責(zé)不匹配、推諉扯皮,、越權(quán)與缺位并存的現(xiàn)象,。而上級(jí)機(jī)關(guān)作為解決糾紛的主體，受制于現(xiàn)行制度和資源的約束,，也難以解決下級(jí)部門(mén)之間的越權(quán)糾紛,。

2.配套制度支撐權(quán)責(zé)清單制度產(chǎn)生

建設(shè)法治政府所遵循的理念將權(quán)責(zé)清單制度的推行固定在法治軌道上（見(jiàn)圖2，下頁(yè)）,。法治政府的要義在于約束和規(guī)范行政權(quán)力,，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，“權(quán)責(zé)清單”相當(dāng)于站在了“法治政府”的肩膀上,，進(jìn)一步清晰地將籠中權(quán)力的主體,、依據(jù)、程序,、責(zé)任等呈現(xiàn)在公眾面前,。法治政府包含廉潔政府和責(zé)任政府的要義，其中廉潔政府強(qiáng)調(diào)用權(quán)為公,、杜絕腐敗,，這便要求確保政府及其工作部門(mén)的各項(xiàng)權(quán)力在陽(yáng)光之下運(yùn)行。而權(quán)責(zé)清單通過(guò)摸底政府權(quán)力和職責(zé),，倒逼政府主動(dòng)向社會(huì)公示權(quán)力,，接受監(jiān)督，使權(quán)力腐敗與濫用無(wú)所遁形,。此外,，責(zé)任政府意味著政府要對(duì)權(quán)力的委托方——人民群眾和權(quán)力行使的后果負(fù)責(zé)。故此,，建立問(wèn)責(zé)制能夠填補(bǔ)權(quán)力清單制度出臺(tái)后處理政府違規(guī)行為的空白,，同時(shí)也避免政府陷入既是規(guī)則制定者又是規(guī)則執(zhí)行者的角色沖突,。

國(guó)地稅合并推動(dòng)了權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)。國(guó)地稅合并是近年來(lái)中央和地方財(cái)稅分成關(guān)系的重大調(diào)整,，分稅制向統(tǒng)一稅制的轉(zhuǎn)換從三個(gè)方面協(xié)調(diào)了央地關(guān)系,，助推了權(quán)責(zé)清單制度中央地權(quán)責(zé)的劃分。利益分配方面,，中央和地方關(guān)系從重局部部門(mén)利益轉(zhuǎn)化為重整體公共利益,；權(quán)力配置方面，中央和地方的關(guān)系從“放小權(quán)”轉(zhuǎn)向“集分并舉”,，即在總體集權(quán)和強(qiáng)化中央財(cái)力的基礎(chǔ)上,，優(yōu)化權(quán)力下放結(jié)構(gòu)；責(zé)任分擔(dān)方面,，中央和地方由被動(dòng)擔(dān)責(zé)和被動(dòng)作為轉(zhuǎn)化為主動(dòng)擔(dān)責(zé)和主動(dòng)作為,，為地方政府財(cái)權(quán)事責(zé)對(duì)等奠定基礎(chǔ)?？偟膩?lái)說(shuō),，國(guó)地稅合并的制度框架讓央地之間在利益分配、權(quán)力配置和責(zé)任分擔(dān)等方面更加科學(xué)合理,，從而減少了政府縱向間權(quán),、責(zé)、利不對(duì)等的矛盾,。

大部制改革助力權(quán)責(zé)清單制度實(shí)踐,。大部制改革通過(guò)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的調(diào)整，在客觀上為權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)掃清了部分障礙,。大部制改革通過(guò)部門(mén)權(quán)力的調(diào)整,，理清不同部門(mén)的職責(zé)關(guān)系，形成高效運(yùn)作,、職能互補(bǔ),、整體聯(lián)動(dòng)的良性運(yùn)行機(jī)制，變部門(mén)間的協(xié)調(diào)為大部門(mén)內(nèi)的協(xié)調(diào),。大部制改革強(qiáng)調(diào)各部門(mén)職能的相互整合,、配套、銜接與補(bǔ)充,，實(shí)行大部制可以打破部門(mén)壁壘和部門(mén)封鎖，有利于人,、財(cái),、物等在一個(gè)更大的部門(mén)內(nèi)流動(dòng)，從而抑制眾多部門(mén)爭(zhēng)機(jī)構(gòu),、爭(zhēng)編制,、爭(zhēng)級(jí)別的沖動(dòng)，減少各部門(mén)將部?jī)?nèi)資源視為禁臠的“鴿籠式”割據(jù)局面。換言之,，大部制改革就是為了理清不同部門(mén)間的權(quán)力交叉,，使相應(yīng)的權(quán)力對(duì)應(yīng)相應(yīng)的責(zé)任，做到橫向部門(mén)間“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”,，這在一定程度上有助于政府權(quán)責(zé)清單制度的落地實(shí)踐,。

市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制與權(quán)責(zé)清單制度相輔相成。在當(dāng)代社會(huì)發(fā)展和公共管理中,，唯有政府,、市場(chǎng)和社會(huì)三類(lèi)主體在發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上合理分配公共管理職能，才能實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的協(xié)同治理,。權(quán)力清單,、責(zé)任清單和負(fù)面清單形象地對(duì)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行了界定,，使得各自邊界職能更加清晰,。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是指國(guó)務(wù)院以清單方式明確列出在我國(guó)境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè),、領(lǐng)域,、業(yè)務(wù)等，各級(jí)政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排,。負(fù)面清單從經(jīng)濟(jì)體制改革切入,，瞄準(zhǔn)政府與市場(chǎng)關(guān)系，打破許可制,，擴(kuò)大了企業(yè)創(chuàng)新空間,。權(quán)責(zé)清單從行政體制改革切入，瞄準(zhǔn)規(guī)范政府權(quán)力,，作出明晰界定,，是自我限權(quán)履責(zé)的表現(xiàn)。三張清單的治理模式實(shí)際是政府簡(jiǎn)政放權(quán)的操作指南,，政府助力市場(chǎng),，為市場(chǎng)主體松綁，市場(chǎng)發(fā)展的需要倒逼政府職能轉(zhuǎn)變,，使其完成從“全能政府”向“有限政府”的模式轉(zhuǎn)型,。

（二）行為要素助推權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行

制度運(yùn)行中的行動(dòng)者諸如中央政府與地方政府、地方政府與社會(huì)公眾,、政府與市場(chǎng)之間不是決定與被決定的零和博弈關(guān)系,，而是相互影響、相互依賴(lài)的互塑關(guān)系,。

中央政府是國(guó)家利益的代表,，其行動(dòng)的主要目的在于通過(guò)履行制度供給等職能,，推進(jìn)制度成熟與定型，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化,。20世紀(jì)80年代,，中央政府通過(guò)一系列政策法規(guī)的完善和多方制度的建立，為權(quán)責(zé)清單制度的推行鋪平了道路,。21世紀(jì)后,，在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求的大背景下，黨的十八屆三中全會(huì)與四中全會(huì),、十九屆四中全會(huì)與五中全會(huì)明確了權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的必要性和方向,，從推進(jìn)權(quán)責(zé)清單同“三定”有機(jī)銜接、健全清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,、優(yōu)化政府職責(zé)體系等方面出發(fā),，積極完善權(quán)責(zé)清單制度頂層設(shè)計(jì)。這種自上而下的供給主導(dǎo)型制度變遷方式以政策規(guī)范,、行政命令為驅(qū)動(dòng),，總體上明確了權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的方向和意義，在踐行制度改革之時(shí)最大限度地調(diào)動(dòng)各級(jí)政府部門(mén)的能動(dòng)性,，進(jìn)而縮短改革周期,、節(jié)約社會(huì)資源、降低改革成本,，并取得了良好的改革效果,。

地方政府是權(quán)責(zé)清單制度的執(zhí)行者，也是直接受益者之一,，具備推行權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的能力和訴求,。一方面，在改革開(kāi)放的大背景下,，地方政府受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的刺激,，其內(nèi)部官員受到晉升機(jī)制的驅(qū)使，在行政管理和公共服務(wù)等方面具有制度創(chuàng)新動(dòng)力和意愿,。此外,，在中央政府鼓勵(lì)深化權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的前提下，地方政府有動(dòng)力成為政策試點(diǎn)單位以獲得改革先試權(quán),，進(jìn)而取得中央政府給予的各項(xiàng)優(yōu)惠政策以及改革先發(fā)優(yōu)勢(shì),。例如，在黨務(wù)權(quán)力公開(kāi)進(jìn)入權(quán)力清單制度建設(shè)范圍時(shí),，成都武侯,、江蘇睢寧和河北成安抓住機(jī)遇，率先成為“縣權(quán)公開(kāi)”的試點(diǎn)領(lǐng)頭羊,，為當(dāng)?shù)匦姓w制改革贏得發(fā)展先機(jī),。另一方面，當(dāng)行政權(quán)力異化,、政府公信力下降,、政商關(guān)系不明晰之時(shí)，地方政府也會(huì)試圖在既有制度框架內(nèi)進(jìn)行邊際修正或制度創(chuàng)新,，以樹(shù)立新的政府形象,。

社會(huì)公眾作為制度創(chuàng)新的受益對(duì)象之一，一般而言,，其制度偏好與制度選擇不直接決定制度變遷的路徑選擇,，而是通過(guò)影響其他行動(dòng)者的利益而形塑制度路徑和發(fā)展方向。社會(huì)需求會(huì)影響權(quán)責(zé)清單制度推行,。近年來(lái)，簡(jiǎn)化辦事流程,、明確辦事主體,、提升服務(wù)態(tài)度的社會(huì)需求日趨強(qiáng)烈。專(zhuān)家學(xué)者有資政建言的專(zhuān)業(yè)知識(shí),、研究能力和作用渠道,。學(xué)者們根據(jù)自己的研究給出權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的資政建議，從而影響政府的制度供給,，間接形塑權(quán)責(zé)清單制度的變遷路徑和發(fā)展方向,。

發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要倒逼政府完善權(quán)責(zé)清單和負(fù)面清單制度。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)在于激發(fā)市場(chǎng)活力,，提高投資者積極性,，而提高投資者積極性的一個(gè)重要前提在于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的相對(duì)公平和法治化,，因而政府有動(dòng)機(jī)去完善制度供給以?xún)?yōu)化營(yíng)商環(huán)境。在“放管服”改革和簡(jiǎn)政放權(quán)的推行中,，仍存在著“明放暗不放”的狀況,，政府可能繼續(xù)干預(yù)市場(chǎng)主體的微觀經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這使得市場(chǎng)潛能未得到充分釋放,，同時(shí)不當(dāng)干預(yù)也會(huì)引發(fā)市場(chǎng)秩序的混亂。推行清單制度有利于進(jìn)一步明確政企邊界,，發(fā)揮市場(chǎng)的主體性作用，維護(hù)市場(chǎng)秩序,。

（三）權(quán)責(zé)清單制度的漸進(jìn)式變遷

制度被創(chuàng)建后,，通常會(huì)隨著時(shí)間推移和事件作用發(fā)生某些微小而漸進(jìn)的變化。若僅僅截取其中某一段時(shí)間來(lái)看待,，極可能忽略其中零碎而緩慢的變化，但放眼整個(gè)進(jìn)程,，其在塑造實(shí)質(zhì)性政治形態(tài)方面可能具有重要作用,。這里通過(guò)對(duì)權(quán)責(zé)清單制度每一階段中實(shí)施主體和路徑、 實(shí)施內(nèi)容,、實(shí)施范圍和要素間關(guān)系的梳理,，來(lái)歸納其制度變遷演進(jìn)特點(diǎn)。

1.制度實(shí)施路徑

在萌芽階段,，中央是制度供給的主要行動(dòng)者,，其通過(guò)政策法規(guī)的完善,，以及信息公開(kāi),、依法行政、問(wèn)責(zé)制建設(shè)等一系列制度規(guī)范來(lái)加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的約束,。在探索階段,，地方政府根據(jù)實(shí)際需要，開(kāi)始承擔(dān)自主探索權(quán)力清單設(shè)計(jì)與推行的角色與職能,。此后,，中央針對(duì)地方實(shí)踐，逐漸推出權(quán)力清單制度建設(shè)的規(guī)范性指南,，中央文件的引導(dǎo)作用和權(quán)力清單編制的示范作用又進(jìn)一步引發(fā)地方權(quán)力清單制度建設(shè)浪潮,。在權(quán)責(zé)清單成型階段，中央出臺(tái)措施對(duì)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)予以明確和規(guī)范,，地方各級(jí)政府部門(mén)推行權(quán)責(zé)清單制度,，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，逐漸形成中央頂層設(shè)計(jì)和地方探索創(chuàng)新互動(dòng)的新格局,。

2.制度實(shí)施內(nèi)容

在萌芽階段,，并不存在權(quán)責(zé)清單制度的明確概念，但從多項(xiàng)法律法規(guī)來(lái)看存在權(quán)責(zé)清單的雛形,，即主要針對(duì)行政權(quán)力的約束,、行政事務(wù)的公開(kāi)以及監(jiān)督等進(jìn)行厘清和描述。在探索階段,，主要是地方政府因地制宜設(shè)計(jì)權(quán)力清單,，多參照行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政征收,、行政處罰,、行政給付、行政強(qiáng)制,、行政檢查,、行政確認(rèn)、行政裁決和其他類(lèi)別的分類(lèi)方式（簡(jiǎn)稱(chēng)“9＋X 分類(lèi)方式”）來(lái)進(jìn)行分類(lèi),，但是存在分類(lèi)混亂、標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題,。在定型階段,，從《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》等中央文件中對(duì)權(quán)責(zé)清單制度進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，清單制定經(jīng)歷了從“權(quán)力清單”向“權(quán)責(zé)清單”的發(fā)展變化以及建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的過(guò)程,。

3.制度實(shí)施范圍

在萌芽階段,，權(quán)責(zé)問(wèn)題涉及范圍廣泛，并未形成統(tǒng)一制度,，在多個(gè)制度設(shè)計(jì)中均對(duì)行政權(quán)力約束有所體現(xiàn),。在探索階段，權(quán)力清單的建立更多強(qiáng)調(diào)權(quán)力,，忽視責(zé)任,。中央層面文件多從政務(wù)公開(kāi)、行政審批改革,、廉政建設(shè),、簡(jiǎn)政放權(quán)等角度來(lái)梳理政府權(quán)力，使之清晰化,、類(lèi)別化和可視化,。地方多出于自上而下的科層制壓力和反腐肅貪的廉政建設(shè)要求編制權(quán)力清單。在定型階段,，中央明確要求實(shí)現(xiàn)兩單融合,，針對(duì)權(quán)力清單和責(zé)任清單的表述更加全面，對(duì)權(quán)責(zé)清單的編制和應(yīng)用也更加具體,。

4.制度要素間關(guān)系

責(zé)任清單與權(quán)力清單互為補(bǔ)充,，權(quán)力清單對(duì)政府機(jī)關(guān)公權(quán)力進(jìn)行限制，而責(zé)任清單明確政府機(jī)關(guān)的責(zé)任歸屬,，落實(shí)到具體的機(jī)關(guān)乃至具體的人,。目前我國(guó)權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)踐中存在兩種模式：一種是以安徽省為代表的權(quán)力清單和責(zé)任清單一體化模式，另一種是以浙江省為代表的權(quán)力清單和責(zé)任清單各成體系模式,。2015年發(fā)布的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求,，“已經(jīng)建立權(quán)力清單的，要加快建立責(zé)任清單,；尚未建立權(quán)力清單的,，要把建立責(zé)任清單作為一項(xiàng)重要改革內(nèi)容,，與權(quán)力清單一并推進(jìn)”。如今,，大部分地區(qū)已經(jīng)在推行的權(quán)力清單的基礎(chǔ)上推行責(zé)任清單制度,，或者在制定權(quán)力清單時(shí)同時(shí)制定相應(yīng)的責(zé)任清單制度。

三,、政府權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前大多數(shù)地方政府的官方網(wǎng)站上或醒目或隱蔽,，都可以找到權(quán)責(zé)清單的蹤跡，這是權(quán)責(zé)清單在實(shí)踐范圍和數(shù)量上的成功,。然而,，制度的逐漸成型并不意味著制度的成熟，實(shí)際上權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)還處于起步階段,。就此而言,，探索權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行的制約因素對(duì)權(quán)責(zé)清單制度長(zhǎng)效運(yùn)行具有重要意義。

（一）權(quán)責(zé)清單的法制化程度不足

一方面,，權(quán)責(zé)清單性質(zhì)不清導(dǎo)致其效力模糊,、權(quán)威性不高。對(duì)于權(quán)責(zé)清單是何種性質(zhì)的文件,，以及究竟有無(wú)法律效力,，學(xué)術(shù)界尚沒(méi)有定論。具體而言,，“資料公開(kāi)說(shuō)”認(rèn)為權(quán)責(zé)清單等同于政府信息公開(kāi)中的一類(lèi)資料公開(kāi),，沒(méi)有法律效力；“行政自制規(guī)范說(shuō)”則認(rèn)為權(quán)責(zé)清單對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)具有約束力,，法院可承認(rèn)其部分效力,；“行政規(guī)范性文件說(shuō)”則認(rèn)為權(quán)責(zé)清單是針對(duì)外部人制定的，具備法律效力,，進(jìn)而承認(rèn)了其在司法審查中的效力,。另外，清單定位不清使得制定主體有所爭(zhēng)議,。目前權(quán)責(zé)清單中關(guān)于清單的制定主體,、內(nèi)容、運(yùn)行程序以及相關(guān)配套措施等,，都是由政府機(jī)關(guān)自主決定,，各級(jí)人大作為立法機(jī)關(guān)鮮少參與其中。政府作為清單的制定與執(zhí)行主體,，容易陷入既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的怪圈,，這顯然違背了權(quán)責(zé)清單“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的初衷。總之,，權(quán)責(zé)清單究竟有無(wú)法律效力,，究竟該由誰(shuí)來(lái)制定，實(shí)務(wù)界態(tài)度不清,，理論界眾說(shuō)紛紜,。定位模糊使得權(quán)責(zé)清單效力大打折扣，是其有效推行面臨的最大瓶頸,。

另一方面,，制定依據(jù)缺失導(dǎo)致地方政府各行其是。通過(guò)梳理權(quán)責(zé)清單的有關(guān)文件發(fā)現(xiàn),，到目前為止,，權(quán)責(zé)清單的制定依據(jù)大多是“通知”形式的規(guī)范性文件，內(nèi)容寬泛,，缺乏針對(duì)性，對(duì)一些基本的問(wèn)題缺乏明確規(guī)定,，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)責(zé)清單編制的程序不規(guī)范,。在權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容上，多數(shù)地方政府是按著“9＋X”的思路進(jìn)行權(quán)力分類(lèi),，但對(duì)“X”的理解不同導(dǎo)致內(nèi)容和分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,。例如，浙江省將行政權(quán)力劃分成9類(lèi),，比安徽省少1項(xiàng)“行政規(guī)劃”,，而上海浦東新區(qū)將行政權(quán)力清單的內(nèi)容分為18類(lèi)，類(lèi)別遠(yuǎn)超浙江和安徽,。清單的制定與修改涉及多方利益取舍,，是一個(gè)謹(jǐn)慎抉擇的過(guò)程。地方政府清單制定的紊亂與繁雜會(huì)反作用于政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的整體質(zhì)量,，并使得制度建設(shè)短時(shí)間內(nèi)難以統(tǒng)一,。

（二）權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)同構(gòu)化和碎片化

不同層級(jí)政府間的“職責(zé)同構(gòu)”是目前我國(guó)行政體制中的一大痼疾，此種狀況導(dǎo)致不同層級(jí)政府可能共同管理同一件事情,，結(jié)果非但不能促成事情的有效落實(shí),，反而致使其在每一個(gè)層級(jí)都得不到關(guān)注。厘清中央和地方各級(jí)政府的權(quán)責(zé)歸屬是政府職能轉(zhuǎn)變的要點(diǎn),，但由于層級(jí)政府部門(mén)間有效溝通和協(xié)調(diào)的缺乏,，在清單制定過(guò)程中未能徹底梳理共有權(quán)責(zé)事項(xiàng)，致使上下級(jí)政府部門(mén)之間時(shí)常就某一事項(xiàng)出現(xiàn)權(quán)責(zé)模糊等問(wèn)題,。比如,，廣東省文化和旅游廳與廣州市文化廣電旅游局行政許可事項(xiàng)都包含“文物保護(hù)單位保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行其他建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審核”；深圳市交通運(yùn)輸局與廣東省交通運(yùn)輸廳都擁有“直通港澳道路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證及車(chē)輛道路運(yùn)輸證核準(zhǔn)”這一職權(quán)，并且在責(zé)任事項(xiàng)和依據(jù)上沒(méi)有明顯區(qū)別,。諸如此類(lèi),，政府權(quán)責(zé)事項(xiàng)的重復(fù)現(xiàn)象較為常見(jiàn)，多頭管理容易導(dǎo)致指揮混亂和被管理部門(mén)無(wú)所適從的問(wèn)題,。

此外,，職責(zé)不清、職能交叉的問(wèn)題在同級(jí)政府的不同部門(mén)之間也普遍存在,。各部門(mén)的權(quán)責(zé)重疊交織,，缺乏必要的協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，以致清單不“清”,，淪為“碎片化”的產(chǎn)物,。突出表現(xiàn)在，當(dāng)同政府不同部門(mén)就某一事項(xiàng)共同行使職權(quán)時(shí),，各個(gè)部門(mén)的職權(quán)范圍缺乏有效界定,，以致“權(quán)力打架”。例如,，山西省發(fā)展和改革委員會(huì)與山西省工業(yè)和信息化廳共同享有“招標(biāo)方案核準(zhǔn)”這一職權(quán),；廣州市商務(wù)局和廣州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管理委員會(huì)都享有“外商投資企業(yè)、來(lái)料加工企業(yè)直通港澳自貨自運(yùn)廠車(chē)許可”這一職權(quán),。故此,，即便權(quán)責(zé)清單開(kāi)展得如火如荼，此類(lèi)不同層級(jí)政府之間同級(jí)政府不同部門(mén)之間的職責(zé)重復(fù),，也會(huì)浪費(fèi)行政資源,，降低行政效率。

（三）權(quán)責(zé)清單地方執(zhí)行形式化

地方政府在貫徹上級(jí)政策,、制定權(quán)責(zé)清單時(shí)存在形式化的特點(diǎn),，即并未完全將中央精神準(zhǔn)確落實(shí)到位，而是只做表面文章,，追求形式完美的執(zhí)行活動(dòng),。主要表現(xiàn)有：一是清單任務(wù)化，即將清單的制定和發(fā)布等同于一般政府事務(wù),，將其視作一項(xiàng)階段性任務(wù),，制定并公布后就表示任務(wù)完成，并不關(guān)注清單的后續(xù)效應(yīng),；二是回應(yīng)手段策略化,，在權(quán)責(zé)清單的制作上采取復(fù)制策略，省政府文件復(fù)制中央政府文件,，區(qū)縣政府文件復(fù)制省政府文件,，造成文件泛濫虛浮,。三是在制定職權(quán)運(yùn)行流程圖、建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制上,，個(gè)別地方政府采取省略策略,、觀望策略的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致配套機(jī)制難以有效,、及時(shí)落到實(shí)處,。

追根溯源，地方政府執(zhí)行形式化在于其政策的法律位階較低,，即有關(guān)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的規(guī)范性文件多為“通知”,，難以起到真正的強(qiáng)制約束作用。此外,，由于建立健全政府權(quán)責(zé)清單制度可能會(huì)壓縮政府的“自由活動(dòng)空間”,，阻斷部門(mén)權(quán)力尋租的渠道，裁剪其支配不合法資源的載體,。故而,，此種通過(guò)“現(xiàn)權(quán)”以“限權(quán)”的方式，不可避免使執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行者的利益產(chǎn)生一定沖突,，導(dǎo)致其產(chǎn)生抵制情緒,，進(jìn)而出現(xiàn)“上有政策，下有策”的政策執(zhí)行悖論,。

（四）權(quán)責(zé)清單監(jiān)控機(jī)制缺乏

在權(quán)責(zé)清單的編制和執(zhí)行幾乎都由政府負(fù)責(zé)的情況下，構(gòu)建起完整而獨(dú)立的監(jiān)控機(jī)制更具現(xiàn)實(shí)意義,。但目前為止,，我國(guó)尚未就權(quán)責(zé)清單制度建立起完善而合理的評(píng)估與監(jiān)督體系，只存在政府內(nèi)部的上級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行范圍有限的評(píng)估,。清單編制中若出現(xiàn)征詢(xún)同級(jí)黨委和人大意見(jiàn)這一流程,，在各地方政府中已經(jīng)算做得相對(duì)較好的，至于專(zhuān)家學(xué)者,、民主黨派與社會(huì)團(tuán)體,，他們?cè)谄渲邪l(fā)揮的作用則更加有限。此外,，權(quán)責(zé)清單制度的建立和推行是為了限定政府權(quán)力邊界,、保護(hù)公民權(quán)利。作為委托人的公民具有對(duì)政府這一代理人進(jìn)行監(jiān)督的主觀訴求和客觀權(quán)利,，然而各方面原因?qū)е鹿竦膶?shí)質(zhì)性參與不足,，未對(duì)權(quán)責(zé)清單制度中的政府行為產(chǎn)生有效約束。故此,，真正意義上的監(jiān)督難以落地,，權(quán)責(zé)清單制度的權(quán)威性,、科學(xué)性與有效性難以得到充分保障。

四,、政府權(quán)責(zé)清單制度的完善策略

權(quán)責(zé)清單制度的完善要直面當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,，從靜態(tài)設(shè)置到動(dòng)態(tài)調(diào)控，從完善外部環(huán)境到推動(dòng)自身發(fā)展,。

（一）提高權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的法制化程度

要將權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)納入法律法規(guī)之中,，豐富完善相關(guān)制度，保證政府能夠有法可依,，進(jìn)而做到有法必依,。要遵循“權(quán)責(zé)法定”的基本要求，做到在數(shù)量上不遺漏,，在結(jié)構(gòu)上相統(tǒng)一,，在質(zhì)量上剔除那些與法律法規(guī)不一致的規(guī)定。首先,，建議中央制定權(quán)責(zé)清單有關(guān)法律法規(guī),，明確規(guī)定權(quán)責(zé)清單的地位和性質(zhì)、制定依據(jù),、制定主體,、編制程序，以及后續(xù)行使程序和相應(yīng)監(jiān)督懲戒機(jī)制等基礎(chǔ)制度,，以改善目前權(quán)責(zé)清單編制和實(shí)施不統(tǒng)一的狀況,，也為后續(xù)中央政府在全國(guó)推行權(quán)責(zé)清單制度提供法律依據(jù)。其次,，建議地方政府在遵循上位法前提下,，按照權(quán)責(zé)法定的原則，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定地方性法規(guī),。安徽等地的做法具有借鑒價(jià)值,，即先在一省之內(nèi)實(shí)現(xiàn)清單編制和管理的規(guī)范化，在此基礎(chǔ)上推動(dòng)省,、市,、縣清單統(tǒng)一化。最后,，各職能部門(mén)要根據(jù)本部門(mén)的定職責(zé),、定機(jī)構(gòu)和定人員的“三定方案”，主動(dòng)對(duì)接權(quán)責(zé)清單,，通過(guò)清權(quán),、核權(quán)、配權(quán),、減權(quán),、曬權(quán)等環(huán)節(jié),，輔以權(quán)力登記表和權(quán)力運(yùn)行流程圖，使得部門(mén)權(quán)責(zé)清單化,、業(yè)務(wù)流程化,、工作標(biāo)準(zhǔn)化、信息公開(kāi)化,，促進(jìn)其權(quán)責(zé)對(duì)等,、權(quán)責(zé)透明。

（二）優(yōu)化權(quán)責(zé)清單制度的組織運(yùn)行體系

權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的前提是從根本上理順各級(jí)政府和各部門(mén)事權(quán),，此亦權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)攻克的難題,。權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的“碎片化”和“同構(gòu)化”要求政府在橫向和縱向上進(jìn)行變革，建立高效協(xié)同的組織運(yùn)行體系,。在橫向上,，深入推進(jìn)大部制改革，促進(jìn)不同部門(mén)的同類(lèi)權(quán)力和責(zé)任合并,，構(gòu)建精簡(jiǎn)高效,、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的部門(mén)機(jī)構(gòu),。在縱向上,，針對(duì)不同層級(jí)政府的權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，采用從中央到地方自上而下,、壓茬推進(jìn)的方式,，打造上下左右相互內(nèi)洽的清單體系。在整體上,，采取合同外包方式委托第三方智庫(kù),、研究機(jī)構(gòu)展開(kāi)調(diào)查研究，為權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)提供科學(xué)理性的方案,。為筑牢行政權(quán)的“制度之籠”,，權(quán)責(zé)清單編制和調(diào)整的具體方案若能吸納第三方機(jī)構(gòu)的智慧則更為公正有效,。

（三）建立權(quán)責(zé)清單制度的監(jiān)控機(jī)制

政府對(duì)權(quán)責(zé)清單制度的形式化和象征式執(zhí)行會(huì)影響到其治理效能發(fā)揮,，因而建立其績(jī)效監(jiān)控機(jī)制迫在眉睫。要將權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)和執(zhí)行納入黨委巡視和政府督查范疇,，以防止部門(mén)擅自更改或變相執(zhí)行權(quán)責(zé)清單,，將權(quán)責(zé)清單落實(shí)情況納入政府年終績(jī)效考核指標(biāo)，以此保障權(quán)責(zé)清單的權(quán)威性,，提高部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行權(quán)責(zé)清單的積極性,。在評(píng)價(jià)權(quán)責(zé)清單的績(jī)效時(shí)，可借鑒政策評(píng)估的通用指標(biāo)——效果,、效率,、充分性,、公平性、回應(yīng)性和適當(dāng)性等構(gòu)建評(píng)估體系,，進(jìn)而通過(guò)層次分析法和專(zhuān)家評(píng)分法來(lái)進(jìn)行評(píng)分,，以此確保權(quán)責(zé)清單實(shí)施績(jī)效的科學(xué)性。在權(quán)責(zé)清單編制,、調(diào)整過(guò)程中,，應(yīng)廣泛征求各方意見(jiàn),，主動(dòng)接受新聞媒體,、民眾監(jiān)督,，引入第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,，以此確保權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的回應(yīng)性和適當(dāng)性,。

（四）優(yōu)化權(quán)責(zé)清單制度的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

除了要對(duì)已經(jīng)顯現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行針對(duì)性解決外,，為鞏固全面深化改革的成果,，還應(yīng)優(yōu)化常態(tài)化的權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,。權(quán)責(zé)清單公布后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,、群眾需求變化、機(jī)構(gòu)職能和法律法規(guī)的調(diào)整,，政府權(quán)責(zé)清單也需作出相應(yīng)的調(diào)整優(yōu)化,。一方面,，要根據(jù)“放管服”改革的要求，明確各級(jí)政府和職能部門(mén)權(quán)責(zé)清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整方式,、調(diào)整周期,、調(diào)整程序等內(nèi)容,，以便各地定期對(duì)權(quán)責(zé)清單進(jìn)行修訂，確保權(quán)責(zé)清單的時(shí)效性和準(zhǔn)確性,。另一方面,，要結(jié)合數(shù)字政府建設(shè),，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整中的作用,。經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體是公共服務(wù)體驗(yàn)者和制度政策評(píng)價(jià)者，其將體驗(yàn)和評(píng)價(jià)信息反饋給政府,，可促使政府更加精準(zhǔn)地把握公共價(jià)值吁求,，適時(shí)調(diào)整優(yōu)化清單內(nèi)容,。精簡(jiǎn)的權(quán)力、優(yōu)化的流程,、強(qiáng)化的責(zé)任對(duì)整體績(jī)效產(chǎn)生了多大的影響以及后續(xù)應(yīng)該如何完善,，有賴(lài)于政務(wù)數(shù)據(jù)的處理運(yùn)用,，而“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”等線(xiàn)上政務(wù)服務(wù)有助于鞏固權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的效果,。清單的產(chǎn)生與發(fā)展為主，而忽視了責(zé)任清單的重要性,。故此，本文采用“權(quán)責(zé)清單制度”概念,，在梳理其制度脈絡(luò)時(shí)兼顧權(quán)力清單與責(zé)任清單,，使得研究主體與政策導(dǎo)向相一致,。此外,，現(xiàn)有研究要么從職能領(lǐng)域,、行政區(qū)域的具體實(shí)踐出發(fā),，探討權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)成效與特點(diǎn)，要么從“有為政府”,、法治政府和整體性政府等不同政府理念出發(fā)構(gòu)建分析框架,，但是欠缺對(duì)權(quán)責(zé)清單制度發(fā)展歷程的梳理，也未能剖析其產(chǎn)生,、運(yùn)行和變遷機(jī)制,。在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下,，研究權(quán)責(zé)清單制度變遷，有助于更好地明確現(xiàn)狀和問(wèn)題,，進(jìn)而提出優(yōu)化權(quán)責(zé)清單制度的路徑。故此,，本文擬采用歷史制度主義這一理論視角探討權(quán)責(zé)清單制度變遷動(dòng)力與變遷邏輯,。

歷史制度主義作為新制度主義的主要分支之一，在解釋制度變遷方面有其堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ),。它突出了路徑依賴(lài)的某些特征,，即強(qiáng)調(diào)從歷史分期的角度洞察制度變遷，根據(jù)變遷的速度與連續(xù)性,，制度變遷分為緩慢型變遷和快速型變遷兩種類(lèi)型,。歷史制度主義分析范式主要體現(xiàn)在它的歷史觀和結(jié)構(gòu)觀上，其中,，歷史觀認(rèn)為,，任何制度都會(huì)受到歷史的影響和制約而發(fā)生變遷；結(jié)構(gòu)觀認(rèn)為,，任何制度都會(huì)與其他一些因素在互動(dòng)中形成結(jié)構(gòu)性關(guān)系,，從而發(fā)生結(jié)構(gòu)性變遷，這些結(jié)構(gòu)性因素既包括政治,、經(jīng)濟(jì)等宏觀制度背景,，又包括制度主體、客體等微觀要素,。這里采用歷史制度主義視角研究權(quán)責(zé)清單制度,，一方面通過(guò)對(duì)權(quán)責(zé)清單制度進(jìn)行歷時(shí)性考察來(lái)厘清權(quán)責(zé)清單制度發(fā)展歷程，探究其關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與發(fā)展動(dòng)力,；另一方面在社會(huì)發(fā)展與結(jié)構(gòu)性變革中梳理權(quán)責(zé)清單制度發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,，提出優(yōu)化其制度安排的策略。

一,、我國(guó)政府權(quán)責(zé)清單制度的歷史變遷

制度的產(chǎn)生必然受歷史因素的影響,，最初的制度設(shè)計(jì)會(huì)形塑后期改革的可能性和內(nèi)容。盡管權(quán)責(zé)清單制度正式落地只有幾年時(shí)間,，但是作為一項(xiàng)制度,，它有著深厚的歷史根源與制度基礎(chǔ)。目前學(xué)術(shù)界將重心放在權(quán)力清單制本身的構(gòu)成要素上,，而對(duì)權(quán)責(zé)清單制度的發(fā)展沿革鮮有探討,。故此，本文在綜合制度實(shí)踐和學(xué)術(shù)界研究基礎(chǔ)上對(duì)權(quán)責(zé)清單制度的變遷歷程進(jìn)行系統(tǒng)梳理,。

（一）法規(guī)建設(shè)助推權(quán)責(zé)清單萌芽階段（1982—2003年）

權(quán)責(zé)清單制度的發(fā)展本質(zhì)上是一部規(guī)范和監(jiān)督行政權(quán)力的發(fā)展史,。20世紀(jì)80年代初，國(guó)家逐漸重視對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和制約。一方面,，法律法規(guī)的制定和逐步完善為權(quán)責(zé)清單制度的產(chǎn)生提供了法理依據(jù),。1982年《憲法》明確了公民對(duì)政府機(jī)關(guān)及工作人員的批評(píng)、建議權(quán)和對(duì)其違法失職行為的申訴,、控告和檢舉權(quán),。隨后，《行政訴訟法》《行政處罰法》《行政監(jiān)察法》《立法法》《行政強(qiáng)制法》等法律的施行,，在規(guī)范政府權(quán)力行使,、監(jiān)督政府行為、維護(hù)行政紀(jì)律,、促進(jìn)政府廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用,，這為權(quán)責(zé)清單制度規(guī)范政府行政活動(dòng)的實(shí)踐奠定了法理基礎(chǔ)。另一方面,，政府信息公開(kāi)制度的建立健全推動(dòng)了權(quán)責(zé)清單制度的建立,。從1988年黨的十三屆二中全會(huì)要求試行辦事制度公開(kāi)，到1997年黨的十五大報(bào)告明確要求“政務(wù)公開(kāi)”,，顯示出政府信息公開(kāi)制度建設(shè)日益完善,。政府信息公開(kāi)制度建設(shè)消除了權(quán)責(zé)清單制度推行的突兀感，使得該項(xiàng)制度創(chuàng)新準(zhǔn)備充分,、銜接自然,。此外，法治政府建設(shè),、行政執(zhí)法責(zé)任制的探索,、權(quán)力監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置等，筑牢了規(guī)范行政權(quán)力的制度之籠,，助推了權(quán)責(zé)清單制度建設(shè),。

（二）權(quán)力清單先試點(diǎn)后擴(kuò)散階段（2004—2014年）

從政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的中央政策導(dǎo)向和地方實(shí)踐探索來(lái)看，權(quán)力清單的制度建設(shè)先于責(zé)任清單提上日程,。2004年河北省有關(guān)政府工作人員濫用職權(quán),，貪污金額巨大，暴露出政府行政權(quán)力異化嚴(yán)重的問(wèn)題,，引發(fā)各界關(guān)注,。為此，2005年河北省在邯鄲市試點(diǎn)開(kāi)展權(quán)力清理審核工作,，并出臺(tái)我國(guó)首份市長(zhǎng)權(quán)力清單,。權(quán)力清單制度建設(shè)序幕初開(kāi)，并在此后刮起了一陣清單旋風(fēng)：2006年安徽省45個(gè)部門(mén)開(kāi)列了“權(quán)力清單”,；同年6月四川省對(duì)行政執(zhí)法主體,、職權(quán),、依據(jù)等進(jìn)行清理，開(kāi)列了“行政執(zhí)法權(quán)力清單”,；同年7月《貴州省人民政府公告》公布了該省18個(gè)執(zhí)法部門(mén)的“權(quán)力清單”,。2009年中央將河北成安、江蘇睢寧,、四川武侯三地列為縣委權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行試點(diǎn)地區(qū),。盡管這一時(shí)期多地競(jìng)相展開(kāi)權(quán)力清查，制定權(quán)力清單,，但由于缺乏中央層面的統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),，權(quán)力清單制度建設(shè)各具特色且類(lèi)別冗雜,。

隨著2013年黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi),，“權(quán)力清單”首次以制度的形式出現(xiàn)在《決定》中，推動(dòng)權(quán)力清單擴(kuò)散至全國(guó)各地,。2014年,，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)首次公開(kāi)了國(guó)務(wù)院各部門(mén)的權(quán)力清單。地方層面,，多個(gè)省市相繼制定并公布權(quán)力清單：2014年,，武漢市公布市級(jí)權(quán)力清單，全國(guó)首份縣級(jí)權(quán)力清單則出現(xiàn)在浙江富陽(yáng),。廣東省也在同年發(fā)布行政審批事項(xiàng)通用目錄,，成為我國(guó)首張囊括省、市,、縣三級(jí)政府行政審批事項(xiàng)的權(quán)力清單,。這一時(shí)期，隨著中央政府的示范性效應(yīng),，政府權(quán)力清單制度建設(shè)在各省份深入走實(shí),，建設(shè)的規(guī)范性和系統(tǒng)性也隨之提高。

（三）權(quán)責(zé)清單的逐漸成型階段（2015年至今）

隨著清單式治理在公共治理領(lǐng)域逐漸興起,，責(zé)任清單,、負(fù)面清單連同權(quán)力清單成為政府治理的“三張清單”。然而,，在中央正式推出權(quán)責(zé)清單制度之前,，責(zé)任清單更多是作為權(quán)力清單的附屬出現(xiàn)。這一時(shí)期責(zé)任清單的地位較為尷尬,，既沒(méi)有權(quán)力清單在地方政府行政管理中推行多年的實(shí)踐積淀,，又沒(méi)有負(fù)面清單作為一種投資準(zhǔn)入制度的針對(duì)性與指向性。直到2014年,，責(zé)任清單才被引起重視,，該年李克強(qiáng)總理在夏季達(dá)沃斯論壇開(kāi)幕式中指出政府除建設(shè)權(quán)力清單制度外,，還要理出“責(zé)任清單”，并以“法定職責(zé)必須為”的理念對(duì)責(zé)任清單進(jìn)行定位,。2015年,，李克強(qiáng)總理在中央政府工作報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)要公布省級(jí)政府責(zé)任清單，切實(shí)做到法定職責(zé)必須為,。

2015年3月,，《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，指出在建立權(quán)力清單的同時(shí),，要按照權(quán)責(zé)一致的原則推進(jìn)責(zé)任清單的制度建設(shè)工作,。該文件的發(fā)布標(biāo)志著權(quán)責(zé)清單制度實(shí)踐在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)。此后國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)國(guó)務(wù)院部門(mén)權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案的通知》,，指出要開(kāi)展權(quán)力清單和責(zé)任清單的編制試點(diǎn)工作,，為全面推進(jìn)清單編制探索有效經(jīng)驗(yàn)。地方實(shí)踐層面,，安徽省在全國(guó)率先將權(quán)力和責(zé)任兩大清單結(jié)合,，使之協(xié)同發(fā)揮作用，并實(shí)現(xiàn)省,、市,、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府權(quán)責(zé)清單全覆蓋,；2015年廣西公布政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單,，同年廣東公布首批11個(gè)省直部門(mén)權(quán)責(zé)清單。此外,，甘肅省市州政府也將部門(mén)權(quán)責(zé)清單全部“曬”上網(wǎng),，隨后云南、陜西,、青海,、江西等省份也紛紛建起權(quán)責(zé)清單。2019年福建制定全國(guó)首個(gè)政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn),?？傮w上，在2017年及以后相關(guān)的中央文件中,，權(quán)力清單和責(zé)任清單基本不再分開(kāi)表述,，統(tǒng)稱(chēng)為權(quán)責(zé)清單。至此,，完整的權(quán)責(zé)清單制度正式落地并在地方實(shí)踐中逐漸成型,。

二、權(quán)責(zé)清單制度的產(chǎn)生,、運(yùn)行與變遷邏輯

歷史制度主義認(rèn)為,，制度的產(chǎn)生受結(jié)構(gòu)間沖突與制度要素互動(dòng)組合的影響,。權(quán)責(zé)清單制度的產(chǎn)生受行政權(quán)力內(nèi)在屬性特性與現(xiàn)實(shí)壓力沖突，以及有關(guān)制度間互動(dòng)組合的影響,。中央政府,、地方政府、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體及社會(huì)公眾等行為要素作用推動(dòng)權(quán)責(zé)清單制度平穩(wěn)運(yùn)行,，其變遷過(guò)程遵循歷史制度主義中漸進(jìn)式變遷的邏輯,。

（一）結(jié)構(gòu)沖突與制度要素組合催生權(quán)責(zé)清單制度

1.行政權(quán)力擴(kuò)張屬性與行政責(zé)任約束的沖突

行政權(quán)力天然具有擴(kuò)張性。一方面,，在現(xiàn)實(shí)的行政實(shí)踐中,，社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性要求政府及其行政人員在行使行政權(quán)力時(shí)能夠靈活變通，因時(shí)因事制宜,，這為行政權(quán)力擴(kuò)張?zhí)峁┝苏?dāng)前提（見(jiàn)圖1,，下頁(yè)）。另一方面,，法律賦予行政權(quán)力以合法性,，但由于法律總是處于不斷完善的狀態(tài),，這種相對(duì)滯后性為政府行政權(quán)力的擴(kuò)張保留了余地,。行政權(quán)力的擴(kuò)張?zhí)匦员憩F(xiàn)為行政權(quán)力的自然增長(zhǎng)和惡性膨脹，前者無(wú)可避免,，后者則意味著權(quán)力運(yùn)行偏離預(yù)設(shè)軌道,，致使權(quán)力濫用、尋租和腐敗等權(quán)力異化問(wèn)題產(chǎn)生,，最終導(dǎo)致政府職能履行不到位,。故此，建設(shè)權(quán)責(zé)清單制度以規(guī)范權(quán)力行使勢(shì)在必行,。簡(jiǎn)言之,，行政權(quán)力在維持社會(huì)秩序、增進(jìn)公共利益等方面的積極能動(dòng)作用是政府權(quán)力清單制產(chǎn)生的重要前提,。同時(shí),，為減少行政權(quán)力對(duì)社會(huì)和相對(duì)人的消極影響，又有必要對(duì)其規(guī)范并促使其履責(zé),，而這是政府責(zé)任清單建立的理論基礎(chǔ),。

 權(quán)責(zé)清單制度的產(chǎn)生源于行政權(quán)力與行政責(zé)任之間的脫節(jié)。一方面,，表現(xiàn)在中央和地方之間的博弈上,。其中，地方政府部分承擔(dān)了原本歸屬中央政府的事權(quán)責(zé)任,，而中央政府也部分承擔(dān)了本是地方政府的事權(quán)責(zé)任,，至于同時(shí)歸屬中央和地方的事權(quán),，其相應(yīng)的責(zé)任安排則更加不確定。這種情況背離了行政組織設(shè)計(jì)所應(yīng)遵循的權(quán)責(zé)對(duì)等原則,。同時(shí),，在分稅制和下管一級(jí)干部的制度設(shè)置中，政府財(cái)權(quán)與事權(quán)背離,，中央政府呈現(xiàn)“財(cái)多事少”的狀況,。這就造成地方政府尤其是基層政府財(cái)權(quán)事責(zé)不對(duì)等的窘境，不僅抑制了基層政府的積極性,，而且影響了地方公共服務(wù)的有效供給。另一方面,，部門(mén)之間也存在職能交叉,、權(quán)責(zé)不匹配、推諉扯皮,、越權(quán)與缺位并存的現(xiàn)象,。而上級(jí)機(jī)關(guān)作為解決糾紛的主體，受制于現(xiàn)行制度和資源的約束,，也難以解決下級(jí)部門(mén)之間的越權(quán)糾紛,。

2.配套制度支撐權(quán)責(zé)清單制度產(chǎn)生

建設(shè)法治政府所遵循的理念將權(quán)責(zé)清單制度的推行固定在法治軌道上（見(jiàn)圖2，下頁(yè)）,。法治政府的要義在于約束和規(guī)范行政權(quán)力,，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，“權(quán)責(zé)清單”相當(dāng)于站在了“法治政府”的肩膀上,，進(jìn)一步清晰地將籠中權(quán)力的主體,、依據(jù)、程序,、責(zé)任等呈現(xiàn)在公眾面前,。法治政府包含廉潔政府和責(zé)任政府的要義，其中廉潔政府強(qiáng)調(diào)用權(quán)為公,、杜絕腐敗,，這便要求確保政府及其工作部門(mén)的各項(xiàng)權(quán)力在陽(yáng)光之下運(yùn)行。而權(quán)責(zé)清單通過(guò)摸底政府權(quán)力和職責(zé),，倒逼政府主動(dòng)向社會(huì)公示權(quán)力,，接受監(jiān)督，使權(quán)力腐敗與濫用無(wú)所遁形,。此外,，責(zé)任政府意味著政府要對(duì)權(quán)力的委托方——人民群眾和權(quán)力行使的后果負(fù)責(zé)。故此,，建立問(wèn)責(zé)制能夠填補(bǔ)權(quán)力清單制度出臺(tái)后處理政府違規(guī)行為的空白,，同時(shí)也避免政府陷入既是規(guī)則制定者又是規(guī)則執(zhí)行者的角色沖突,。

 國(guó)地稅合并推動(dòng)了權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)。國(guó)地稅合并是近年來(lái)中央和地方財(cái)稅分成關(guān)系的重大調(diào)整,，分稅制向統(tǒng)一稅制的轉(zhuǎn)換從三個(gè)方面協(xié)調(diào)了央地關(guān)系,，助推了權(quán)責(zé)清單制度中央地權(quán)責(zé)的劃分。利益分配方面,，中央和地方關(guān)系從重局部部門(mén)利益轉(zhuǎn)化為重整體公共利益,；權(quán)力配置方面，中央和地方的關(guān)系從“放小權(quán)”轉(zhuǎn)向“集分并舉”,，即在總體集權(quán)和強(qiáng)化中央財(cái)力的基礎(chǔ)上,，優(yōu)化權(quán)力下放結(jié)構(gòu)；責(zé)任分擔(dān)方面,，中央和地方由被動(dòng)擔(dān)責(zé)和被動(dòng)作為轉(zhuǎn)化為主動(dòng)擔(dān)責(zé)和主動(dòng)作為,，為地方政府財(cái)權(quán)事責(zé)對(duì)等奠定基礎(chǔ)?？偟膩?lái)說(shuō),，國(guó)地稅合并的制度框架讓央地之間在利益分配、權(quán)力配置和責(zé)任分擔(dān)等方面更加科學(xué)合理,，從而減少了政府縱向間權(quán),、責(zé)、利不對(duì)等的矛盾,。

大部制改革助力權(quán)責(zé)清單制度實(shí)踐,。大部制改革通過(guò)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的調(diào)整,，在客觀上為權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)掃清了部分障礙,。大部制改革通過(guò)部門(mén)權(quán)力的調(diào)整，理清不同部門(mén)的職責(zé)關(guān)系,，形成高效運(yùn)作,、職能互補(bǔ)、整體聯(lián)動(dòng)的良性運(yùn)行機(jī)制,，變部門(mén)間的協(xié)調(diào)為大部門(mén)內(nèi)的協(xié)調(diào),。大部制改革強(qiáng)調(diào)各部門(mén)職能的相互整合、配套,、銜接與補(bǔ)充,，實(shí)行大部制可以打破部門(mén)壁壘和部門(mén)封鎖，有利于人,、財(cái),、物等在一個(gè)更大的部門(mén)內(nèi)流動(dòng)，從而抑制眾多部門(mén)爭(zhēng)機(jī)構(gòu),、爭(zhēng)編制,、爭(zhēng)級(jí)別的沖動(dòng),，減少各部門(mén)將部?jī)?nèi)資源視為禁臠的“鴿籠式”割據(jù)局面。換言之,，大部制改革就是為了理清不同部門(mén)間的權(quán)力交叉,，使相應(yīng)的權(quán)力對(duì)應(yīng)相應(yīng)的責(zé)任，做到橫向部門(mén)間“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”,，這在一定程度上有助于政府權(quán)責(zé)清單制度的落地實(shí)踐,。

市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制與權(quán)責(zé)清單制度相輔相成。在當(dāng)代社會(huì)發(fā)展和公共管理中,，唯有政府,、市場(chǎng)和社會(huì)三類(lèi)主體在發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上合理分配公共管理職能，才能實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的協(xié)同治理,。權(quán)力清單,、責(zé)任清單和負(fù)面清單形象地對(duì)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行了界定,，使得各自邊界職能更加清晰,。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是指國(guó)務(wù)院以清單方式明確列出在我國(guó)境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè),、領(lǐng)域,、業(yè)務(wù)等，各級(jí)政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排,。負(fù)面清單從經(jīng)濟(jì)體制改革切入,，瞄準(zhǔn)政府與市場(chǎng)關(guān)系，打破許可制,，擴(kuò)大了企業(yè)創(chuàng)新空間,。權(quán)責(zé)清單從行政體制改革切入，瞄準(zhǔn)規(guī)范政府權(quán)力,，作出明晰界定,，是自我限權(quán)履責(zé)的表現(xiàn)。三張清單的治理模式實(shí)際是政府簡(jiǎn)政放權(quán)的操作指南,，政府助力市場(chǎng),，為市場(chǎng)主體松綁，市場(chǎng)發(fā)展的需要倒逼政府職能轉(zhuǎn)變,，使其完成從“全能政府”向“有限政府”的模式轉(zhuǎn)型,。

（二）行為要素助推權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行

制度運(yùn)行中的行動(dòng)者諸如中央政府與地方政府、地方政府與社會(huì)公眾,、政府與市場(chǎng)之間不是決定與被決定的零和博弈關(guān)系,，而是相互影響、相互依賴(lài)的互塑關(guān)系。

中央政府是國(guó)家利益的代表,，其行動(dòng)的主要目的在于通過(guò)履行制度供給等職能,，推進(jìn)制度成熟與定型，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化,。20世紀(jì)80年代,，中央政府通過(guò)一系列政策法規(guī)的完善和多方制度的建立，為權(quán)責(zé)清單制度的推行鋪平了道路,。21世紀(jì)后,，在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求的大背景下，黨的十八屆三中全會(huì)與四中全會(huì),、十九屆四中全會(huì)與五中全會(huì)明確了權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的必要性和方向,，從推進(jìn)權(quán)責(zé)清單同“三定”有機(jī)銜接、健全清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,、優(yōu)化政府職責(zé)體系等方面出發(fā),，積極完善權(quán)責(zé)清單制度頂層設(shè)計(jì)。這種自上而下的供給主導(dǎo)型制度變遷方式以政策規(guī)范,、行政命令為驅(qū)動(dòng),，總體上明確了權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的方向和意義，在踐行制度改革之時(shí)最大限度地調(diào)動(dòng)各級(jí)政府部門(mén)的能動(dòng)性,，進(jìn)而縮短改革周期,、節(jié)約社會(huì)資源、降低改革成本,，并取得了良好的改革效果,。

地方政府是權(quán)責(zé)清單制度的執(zhí)行者，也是直接受益者之一,，具備推行權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的能力和訴求,。一方面，在改革開(kāi)放的大背景下,，地方政府受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的刺激,，其內(nèi)部官員受到晉升機(jī)制的驅(qū)使，在行政管理和公共服務(wù)等方面具有制度創(chuàng)新動(dòng)力和意愿,。此外，在中央政府鼓勵(lì)深化權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的前提下,，地方政府有動(dòng)力成為政策試點(diǎn)單位以獲得改革先試權(quán),，進(jìn)而取得中央政府給予的各項(xiàng)優(yōu)惠政策以及改革先發(fā)優(yōu)勢(shì)。例如,，在黨務(wù)權(quán)力公開(kāi)進(jìn)入權(quán)力清單制度建設(shè)范圍時(shí),，成都武侯、江蘇睢寧和河北成安抓住機(jī)遇，率先成為“縣權(quán)公開(kāi)”的試點(diǎn)領(lǐng)頭羊,，為當(dāng)?shù)匦姓w制改革贏得發(fā)展先機(jī),。另一方面，當(dāng)行政權(quán)力異化,、政府公信力下降,、政商關(guān)系不明晰之時(shí)，地方政府也會(huì)試圖在既有制度框架內(nèi)進(jìn)行邊際修正或制度創(chuàng)新,，以樹(shù)立新的政府形象,。

社會(huì)公眾作為制度創(chuàng)新的受益對(duì)象之一，一般而言,，其制度偏好與制度選擇不直接決定制度變遷的路徑選擇,，而是通過(guò)影響其他行動(dòng)者的利益而形塑制度路徑和發(fā)展方向。社會(huì)需求會(huì)影響權(quán)責(zé)清單制度推行,。近年來(lái),，簡(jiǎn)化辦事流程、明確辦事主體,、提升服務(wù)態(tài)度的社會(huì)需求日趨強(qiáng)烈,。專(zhuān)家學(xué)者有資政建言的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、研究能力和作用渠道,。學(xué)者們根據(jù)自己的研究給出權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的資政建議,，從而影響政府的制度供給，間接形塑權(quán)責(zé)清單制度的變遷路徑和發(fā)展方向,。

發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要倒逼政府完善權(quán)責(zé)清單和負(fù)面清單制度,。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)在于激發(fā)市場(chǎng)活力，提高投資者積極性,，而提高投資者積極性的一個(gè)重要前提在于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的相對(duì)公平和法治化,，因而政府有動(dòng)機(jī)去完善制度供給以?xún)?yōu)化營(yíng)商環(huán)境。在“放管服”改革和簡(jiǎn)政放權(quán)的推行中,，仍存在著“明放暗不放”的狀況,，政府可能繼續(xù)干預(yù)市場(chǎng)主體的微觀經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這使得市場(chǎng)潛能未得到充分釋放,，同時(shí)不當(dāng)干預(yù)也會(huì)引發(fā)市場(chǎng)秩序的混亂,。推行清單制度有利于進(jìn)一步明確政企邊界，發(fā)揮市場(chǎng)的主體性作用,，維護(hù)市場(chǎng)秩序,。

（三）權(quán)責(zé)清單制度的漸進(jìn)式變遷

制度被創(chuàng)建后，通常會(huì)隨著時(shí)間推移和事件作用發(fā)生某些微小而漸進(jìn)的變化,。若僅僅截取其中某一段時(shí)間來(lái)看待,，極可能忽略其中零碎而緩慢的變化,，但放眼整個(gè)進(jìn)程，其在塑造實(shí)質(zhì)性政治形態(tài)方面可能具有重要作用,。這里通過(guò)對(duì)權(quán)責(zé)清單制度每一階段中實(shí)施主體和路徑,、 實(shí)施內(nèi)容、實(shí)施范圍和要素間關(guān)系的梳理,，來(lái)歸納其制度變遷演進(jìn)特點(diǎn),。

1.制度實(shí)施路徑

在萌芽階段，中央是制度供給的主要行動(dòng)者,，其通過(guò)政策法規(guī)的完善,，以及信息公開(kāi)、依法行政,、問(wèn)責(zé)制建設(shè)等一系列制度規(guī)范來(lái)加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的約束,。在探索階段，地方政府根據(jù)實(shí)際需要,，開(kāi)始承擔(dān)自主探索權(quán)力清單設(shè)計(jì)與推行的角色與職能,。此后，中央針對(duì)地方實(shí)踐,，逐漸推出權(quán)力清單制度建設(shè)的規(guī)范性指南,，中央文件的引導(dǎo)作用和權(quán)力清單編制的示范作用又進(jìn)一步引發(fā)地方權(quán)力清單制度建設(shè)浪潮。在權(quán)責(zé)清單成型階段,，中央出臺(tái)措施對(duì)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)予以明確和規(guī)范,，地方各級(jí)政府部門(mén)推行權(quán)責(zé)清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程,，逐漸形成中央頂層設(shè)計(jì)和地方探索創(chuàng)新互動(dòng)的新格局,。

2.制度實(shí)施內(nèi)容

在萌芽階段，并不存在權(quán)責(zé)清單制度的明確概念,，但從多項(xiàng)法律法規(guī)來(lái)看存在權(quán)責(zé)清單的雛形,，即主要針對(duì)行政權(quán)力的約束、行政事務(wù)的公開(kāi)以及監(jiān)督等進(jìn)行厘清和描述,。在探索階段,，主要是地方政府因地制宜設(shè)計(jì)權(quán)力清單，多參照行政許可,、行政獎(jiǎng)勵(lì),、行政征收、行政處罰,、行政給付,、行政強(qiáng)制、行政檢查,、行政確認(rèn)、行政裁決和其他類(lèi)別的分類(lèi)方式（簡(jiǎn)稱(chēng)“9＋X 分類(lèi)方式”）來(lái)進(jìn)行分類(lèi)，但是存在分類(lèi)混亂,、標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題,。在定型階段，從《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》等中央文件中對(duì)權(quán)責(zé)清單制度進(jìn)行總體設(shè)計(jì),，清單制定經(jīng)歷了從“權(quán)力清單”向“權(quán)責(zé)清單”的發(fā)展變化以及建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的過(guò)程,。

3.制度實(shí)施范圍

在萌芽階段，權(quán)責(zé)問(wèn)題涉及范圍廣泛,，并未形成統(tǒng)一制度,，在多個(gè)制度設(shè)計(jì)中均對(duì)行政權(quán)力約束有所體現(xiàn)。在探索階段,，權(quán)力清單的建立更多強(qiáng)調(diào)權(quán)力,，忽視責(zé)任。中央層面文件多從政務(wù)公開(kāi),、行政審批改革,、廉政建設(shè)、簡(jiǎn)政放權(quán)等角度來(lái)梳理政府權(quán)力,，使之清晰化,、類(lèi)別化和可視化。地方多出于自上而下的科層制壓力和反腐肅貪的廉政建設(shè)要求編制權(quán)力清單,。在定型階段,，中央明確要求實(shí)現(xiàn)兩單融合，針對(duì)權(quán)力清單和責(zé)任清單的表述更加全面,，對(duì)權(quán)責(zé)清單的編制和應(yīng)用也更加具體,。

4.制度要素間關(guān)系

責(zé)任清單與權(quán)力清單互為補(bǔ)充，權(quán)力清單對(duì)政府機(jī)關(guān)公權(quán)力進(jìn)行限制,，而責(zé)任清單明確政府機(jī)關(guān)的責(zé)任歸屬,，落實(shí)到具體的機(jī)關(guān)乃至具體的人。目前我國(guó)權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)踐中存在兩種模式：一種是以安徽省為代表的權(quán)力清單和責(zé)任清單一體化模式,，另一種是以浙江省為代表的權(quán)力清單和責(zé)任清單各成體系模式,。2015年發(fā)布的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求，“已經(jīng)建立權(quán)力清單的,，要加快建立責(zé)任清單,；尚未建立權(quán)力清單的，要把建立責(zé)任清單作為一項(xiàng)重要改革內(nèi)容,，與權(quán)力清單一并推進(jìn)”,。如今，大部分地區(qū)已經(jīng)在推行的權(quán)力清單的基礎(chǔ)上推行責(zé)任清單制度,，或者在制定權(quán)力清單時(shí)同時(shí)制定相應(yīng)的責(zé)任清單制度,。

三,、政府權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前大多數(shù)地方政府的官方網(wǎng)站上或醒目或隱蔽，都可以找到權(quán)責(zé)清單的蹤跡,，這是權(quán)責(zé)清單在實(shí)踐范圍和數(shù)量上的成功,。然而，制度的逐漸成型并不意味著制度的成熟,，實(shí)際上權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)還處于起步階段,。就此而言，探索權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行的制約因素對(duì)權(quán)責(zé)清單制度長(zhǎng)效運(yùn)行具有重要意義,。

（一）權(quán)責(zé)清單的法制化程度不足

一方面,，權(quán)責(zé)清單性質(zhì)不清導(dǎo)致其效力模糊、權(quán)威性不高,。對(duì)于權(quán)責(zé)清單是何種性質(zhì)的文件,，以及究竟有無(wú)法律效力，學(xué)術(shù)界尚沒(méi)有定論,。具體而言,，“資料公開(kāi)說(shuō)”認(rèn)為權(quán)責(zé)清單等同于政府信息公開(kāi)中的一類(lèi)資料公開(kāi)，沒(méi)有法律效力,；“行政自制規(guī)范說(shuō)”則認(rèn)為權(quán)責(zé)清單對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)具有約束力,，法院可承認(rèn)其部分效力；“行政規(guī)范性文件說(shuō)”則認(rèn)為權(quán)責(zé)清單是針對(duì)外部人制定的,，具備法律效力,，進(jìn)而承認(rèn)了其在司法審查中的效力。另外,，清單定位不清使得制定主體有所爭(zhēng)議,。目前權(quán)責(zé)清單中關(guān)于清單的制定主體、內(nèi)容,、運(yùn)行程序以及相關(guān)配套措施等,，都是由政府機(jī)關(guān)自主決定，各級(jí)人大作為立法機(jī)關(guān)鮮少參與其中,。政府作為清單的制定與執(zhí)行主體,，容易陷入既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的怪圈，這顯然違背了權(quán)責(zé)清單“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的初衷,?？傊瑱?quán)責(zé)清單究竟有無(wú)法律效力,，究竟該由誰(shuí)來(lái)制定,，實(shí)務(wù)界態(tài)度不清，理論界眾說(shuō)紛紜,。定位模糊使得權(quán)責(zé)清單效力大打折扣,，是其有效推行面臨的最大瓶頸,。

另一方面，制定依據(jù)缺失導(dǎo)致地方政府各行其是,。通過(guò)梳理權(quán)責(zé)清單的有關(guān)文件發(fā)現(xiàn),，到目前為止,，權(quán)責(zé)清單的制定依據(jù)大多是“通知”形式的規(guī)范性文件,，內(nèi)容寬泛，缺乏針對(duì)性,，對(duì)一些基本的問(wèn)題缺乏明確規(guī)定,，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)責(zé)清單編制的程序不規(guī)范。在權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容上,，多數(shù)地方政府是按著“9＋X”的思路進(jìn)行權(quán)力分類(lèi),，但對(duì)“X”的理解不同導(dǎo)致內(nèi)容和分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。例如,，浙江省將行政權(quán)力劃分成9類(lèi),，比安徽省少1項(xiàng)“行政規(guī)劃”，而上海浦東新區(qū)將行政權(quán)力清單的內(nèi)容分為18類(lèi),，類(lèi)別遠(yuǎn)超浙江和安徽,。清單的制定與修改涉及多方利益取舍，是一個(gè)謹(jǐn)慎抉擇的過(guò)程,。地方政府清單制定的紊亂與繁雜會(huì)反作用于政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的整體質(zhì)量,，并使得制度建設(shè)短時(shí)間內(nèi)難以統(tǒng)一。

（二）權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)同構(gòu)化和碎片化

不同層級(jí)政府間的“職責(zé)同構(gòu)”是目前我國(guó)行政體制中的一大痼疾,，此種狀況導(dǎo)致不同層級(jí)政府可能共同管理同一件事情,，結(jié)果非但不能促成事情的有效落實(shí)，反而致使其在每一個(gè)層級(jí)都得不到關(guān)注,。厘清中央和地方各級(jí)政府的權(quán)責(zé)歸屬是政府職能轉(zhuǎn)變的要點(diǎn),，但由于層級(jí)政府部門(mén)間有效溝通和協(xié)調(diào)的缺乏，在清單制定過(guò)程中未能徹底梳理共有權(quán)責(zé)事項(xiàng),，致使上下級(jí)政府部門(mén)之間時(shí)常就某一事項(xiàng)出現(xiàn)權(quán)責(zé)模糊等問(wèn)題,。比如，廣東省文化和旅游廳與廣州市文化廣電旅游局行政許可事項(xiàng)都包含“文物保護(hù)單位保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行其他建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審核”,；深圳市交通運(yùn)輸局與廣東省交通運(yùn)輸廳都擁有“直通港澳道路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證及車(chē)輛道路運(yùn)輸證核準(zhǔn)”這一職權(quán),，并且在責(zé)任事項(xiàng)和依據(jù)上沒(méi)有明顯區(qū)別。諸如此類(lèi),，政府權(quán)責(zé)事項(xiàng)的重復(fù)現(xiàn)象較為常見(jiàn),，多頭管理容易導(dǎo)致指揮混亂和被管理部門(mén)無(wú)所適從的問(wèn)題。

此外,，職責(zé)不清,、職能交叉的問(wèn)題在同級(jí)政府的不同部門(mén)之間也普遍存在,。各部門(mén)的權(quán)責(zé)重疊交織，缺乏必要的協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制,，以致清單不“清”,，淪為“碎片化”的產(chǎn)物。突出表現(xiàn)在,，當(dāng)同政府不同部門(mén)就某一事項(xiàng)共同行使職權(quán)時(shí),，各個(gè)部門(mén)的職權(quán)范圍缺乏有效界定，以致“權(quán)力打架”,。例如,，山西省發(fā)展和改革委員會(huì)與山西省工業(yè)和信息化廳共同享有“招標(biāo)方案核準(zhǔn)”這一職權(quán)；廣州市商務(wù)局和廣州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管理委員會(huì)都享有“外商投資企業(yè),、來(lái)料加工企業(yè)直通港澳自貨自運(yùn)廠車(chē)許可”這一職權(quán),。故此，即便權(quán)責(zé)清單開(kāi)展得如火如荼,，此類(lèi)不同層級(jí)政府之間同級(jí)政府不同部門(mén)之間的職責(zé)重復(fù),，也會(huì)浪費(fèi)行政資源，降低行政效率,。

（三）權(quán)責(zé)清單地方執(zhí)行形式化

地方政府在貫徹上級(jí)政策,、制定權(quán)責(zé)清單時(shí)存在形式化的特點(diǎn)，即并未完全將中央精神準(zhǔn)確落實(shí)到位,，而是只做表面文章,，追求形式完美的執(zhí)行活動(dòng)。主要表現(xiàn)有：一是清單任務(wù)化,，即將清單的制定和發(fā)布等同于一般政府事務(wù),，將其視作一項(xiàng)階段性任務(wù)，制定并公布后就表示任務(wù)完成,，并不關(guān)注清單的后續(xù)效應(yīng),；二是回應(yīng)手段策略化，在權(quán)責(zé)清單的制作上采取復(fù)制策略,，省政府文件復(fù)制中央政府文件,，區(qū)縣政府文件復(fù)制省政府文件，造成文件泛濫虛浮,。三是在制定職權(quán)運(yùn)行流程圖,、建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制上，個(gè)別地方政府采取省略策略,、觀望策略的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,，導(dǎo)致配套機(jī)制難以有效、及時(shí)落到實(shí)處。

追根溯源,，地方政府執(zhí)行形式化在于其政策的法律位階較低,，即有關(guān)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的規(guī)范性文件多為“通知”，難以起到真正的強(qiáng)制約束作用,。此外,，由于建立健全政府權(quán)責(zé)清單制度可能會(huì)壓縮政府的“自由活動(dòng)空間”，阻斷部門(mén)權(quán)力尋租的渠道,，裁剪其支配不合法資源的載體,。故而，此種通過(guò)“現(xiàn)權(quán)”以“限權(quán)”的方式,，不可避免使執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行者的利益產(chǎn)生一定沖突,，導(dǎo)致其產(chǎn)生抵制情緒，進(jìn)而出現(xiàn)“上有政策,，下有策”的政策執(zhí)行悖論。

（四）權(quán)責(zé)清單監(jiān)控機(jī)制缺乏

在權(quán)責(zé)清單的編制和執(zhí)行幾乎都由政府負(fù)責(zé)的情況下,，構(gòu)建起完整而獨(dú)立的監(jiān)控機(jī)制更具現(xiàn)實(shí)意義,。但目前為止，我國(guó)尚未就權(quán)責(zé)清單制度建立起完善而合理的評(píng)估與監(jiān)督體系,，只存在政府內(nèi)部的上級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行范圍有限的評(píng)估,。清單編制中若出現(xiàn)征詢(xún)同級(jí)黨委和人大意見(jiàn)這一流程，在各地方政府中已經(jīng)算做得相對(duì)較好的,，至于專(zhuān)家學(xué)者,、民主黨派與社會(huì)團(tuán)體，他們?cè)谄渲邪l(fā)揮的作用則更加有限,。此外,，權(quán)責(zé)清單制度的建立和推行是為了限定政府權(quán)力邊界、保護(hù)公民權(quán)利,。作為委托人的公民具有對(duì)政府這一代理人進(jìn)行監(jiān)督的主觀訴求和客觀權(quán)利,，然而各方面原因?qū)е鹿竦膶?shí)質(zhì)性參與不足，未對(duì)權(quán)責(zé)清單制度中的政府行為產(chǎn)生有效約束,。故此,，真正意義上的監(jiān)督難以落地，權(quán)責(zé)清單制度的權(quán)威性,、科學(xué)性與有效性難以得到充分保障,。

四、政府權(quán)責(zé)清單制度的完善策略

權(quán)責(zé)清單制度的完善要直面當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,，從靜態(tài)設(shè)置到動(dòng)態(tài)調(diào)控,，從完善外部環(huán)境到推動(dòng)自身發(fā)展。

（一）提高權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的法制化程度

要將權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)納入法律法規(guī)之中,，豐富完善相關(guān)制度,，保證政府能夠有法可依,，進(jìn)而做到有法必依。要遵循“權(quán)責(zé)法定”的基本要求,，做到在數(shù)量上不遺漏,，在結(jié)構(gòu)上相統(tǒng)一，在質(zhì)量上剔除那些與法律法規(guī)不一致的規(guī)定,。首先,，建議中央制定權(quán)責(zé)清單有關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定權(quán)責(zé)清單的地位和性質(zhì),、制定依據(jù),、制定主體、編制程序,，以及后續(xù)行使程序和相應(yīng)監(jiān)督懲戒機(jī)制等基礎(chǔ)制度,，以改善目前權(quán)責(zé)清單編制和實(shí)施不統(tǒng)一的狀況，也為后續(xù)中央政府在全國(guó)推行權(quán)責(zé)清單制度提供法律依據(jù),。其次,，建議地方政府在遵循上位法前提下，按照權(quán)責(zé)法定的原則,，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定地方性法規(guī),。安徽等地的做法具有借鑒價(jià)值，即先在一省之內(nèi)實(shí)現(xiàn)清單編制和管理的規(guī)范化,，在此基礎(chǔ)上推動(dòng)省,、市、縣清單統(tǒng)一化,。最后,，各職能部門(mén)要根據(jù)本部門(mén)的定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)和定人員的“三定方案”,，主動(dòng)對(duì)接權(quán)責(zé)清單,，通過(guò)清權(quán)、核權(quán),、配權(quán),、減權(quán)、曬權(quán)等環(huán)節(jié),，輔以權(quán)力登記表和權(quán)力運(yùn)行流程圖,，使得部門(mén)權(quán)責(zé)清單化、業(yè)務(wù)流程化,、工作標(biāo)準(zhǔn)化,、信息公開(kāi)化，促進(jìn)其權(quán)責(zé)對(duì)等、權(quán)責(zé)透明,。

（二）優(yōu)化權(quán)責(zé)清單制度的組織運(yùn)行體系

權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的前提是從根本上理順各級(jí)政府和各部門(mén)事權(quán),，此亦權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)攻克的難題。權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的“碎片化”和“同構(gòu)化”要求政府在橫向和縱向上進(jìn)行變革,，建立高效協(xié)同的組織運(yùn)行體系,。在橫向上，深入推進(jìn)大部制改革,，促進(jìn)不同部門(mén)的同類(lèi)權(quán)力和責(zé)任合并,，構(gòu)建精簡(jiǎn)高效、權(quán)責(zé)統(tǒng)一,、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的部門(mén)機(jī)構(gòu),。在縱向上，針對(duì)不同層級(jí)政府的權(quán)責(zé)清單制度建設(shè),，采用從中央到地方自上而下,、壓茬推進(jìn)的方式，打造上下左右相互內(nèi)洽的清單體系,。在整體上,，采取合同外包方式委托第三方智庫(kù)、研究機(jī)構(gòu)展開(kāi)調(diào)查研究,，為權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)提供科學(xué)理性的方案。為筑牢行政權(quán)的“制度之籠”,，權(quán)責(zé)清單編制和調(diào)整的具體方案若能吸納第三方機(jī)構(gòu)的智慧則更為公正有效,。

（三）建立權(quán)責(zé)清單制度的監(jiān)控機(jī)制

政府對(duì)權(quán)責(zé)清單制度的形式化和象征式執(zhí)行會(huì)影響到其治理效能發(fā)揮，因而建立其績(jī)效監(jiān)控機(jī)制迫在眉睫,。要將權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)和執(zhí)行納入黨委巡視和政府督查范疇,，以防止部門(mén)擅自更改或變相執(zhí)行權(quán)責(zé)清單，將權(quán)責(zé)清單落實(shí)情況納入政府年終績(jī)效考核指標(biāo),，以此保障權(quán)責(zé)清單的權(quán)威性,，提高部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行權(quán)責(zé)清單的積極性。在評(píng)價(jià)權(quán)責(zé)清單的績(jī)效時(shí),，可借鑒政策評(píng)估的通用指標(biāo)——效果,、效率、充分性,、公平性,、回應(yīng)性和適當(dāng)性等構(gòu)建評(píng)估體系，進(jìn)而通過(guò)層次分析法和專(zhuān)家評(píng)分法來(lái)進(jìn)行評(píng)分,，以此確保權(quán)責(zé)清單實(shí)施績(jī)效的科學(xué)性,。在權(quán)責(zé)清單編制、調(diào)整過(guò)程中，應(yīng)廣泛征求各方意見(jiàn),，主動(dòng)接受新聞媒體,、民眾監(jiān)督，引入第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,，以此確保權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的回應(yīng)性和適當(dāng)性,。

（四）優(yōu)化權(quán)責(zé)清單制度的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

除了要對(duì)已經(jīng)顯現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行針對(duì)性解決外，為鞏固全面深化改革的成果,，還應(yīng)優(yōu)化常態(tài)化的權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,。權(quán)責(zé)清單公布后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,、群眾需求變化,、機(jī)構(gòu)職能和法律法規(guī)的調(diào)整，政府權(quán)責(zé)清單也需作出相應(yīng)的調(diào)整優(yōu)化,。一方面,，要根據(jù)“放管服”改革的要求，明確各級(jí)政府和職能部門(mén)權(quán)責(zé)清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整方式,、調(diào)整周期,、調(diào)整程序等內(nèi)容，以便各地定期對(duì)權(quán)責(zé)清單進(jìn)行修訂,，確保權(quán)責(zé)清單的時(shí)效性和準(zhǔn)確性,。另一方面，要結(jié)合數(shù)字政府建設(shè),，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整中的作用,。經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體是公共服務(wù)體驗(yàn)者和制度政策評(píng)價(jià)者，其將體驗(yàn)和評(píng)價(jià)信息反饋給政府,，可促使政府更加精準(zhǔn)地把握公共價(jià)值吁求,，適時(shí)調(diào)整優(yōu)化清單內(nèi)容。精簡(jiǎn)的權(quán)力,、優(yōu)化的流程,、強(qiáng)化的責(zé)任對(duì)整體績(jī)效產(chǎn)生了多大的影響以及后續(xù)應(yīng)該如何完善，有賴(lài)于政務(wù)數(shù)據(jù)的處理運(yùn)用,，而“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”等線(xiàn)上政務(wù)服務(wù)有助于鞏固權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的效果,。

（作者系王輝，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院副教授;

文章來(lái)源：《改革》2022年第1期）