鐘建發(fā)   章華峰

四川省認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于深化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》要求,，把改革作為解決交通領(lǐng)域執(zhí)法深層次矛盾問題、構(gòu)建交通運(yùn)輸執(zhí)法新體制機(jī)制,、加快推進(jìn)交通強(qiáng)省戰(zhàn)略的重要手段,。改革后，全省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法職責(zé)整合,、隊(duì)伍組建,、人員劃轉(zhuǎn)、工作交接基本到位,，執(zhí)法工作連續(xù)性,、穩(wěn)定性得到較好保證，群眾滿意度得到較大提升,。

（一）統(tǒng)一行政執(zhí)法體系基本建立。省級(jí)層面：實(shí)行省級(jí)統(tǒng)一執(zhí)法,，以原省交通運(yùn)輸廳高速公路管理局為基礎(chǔ),，整合組建省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法總隊(duì)，下設(shè)7個(gè)高速公路執(zhí)法支隊(duì),。市級(jí)層面：成都,、瀘州、眉山,、涼山等16個(gè)市（州）在市本級(jí)設(shè)立交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍,；綿陽,、自貢、達(dá)州,、資陽4個(gè)市在市交通運(yùn)輸主管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)明確執(zhí)法監(jiān)督職責(zé),，執(zhí)法事項(xiàng)主要交由所屬縣（市、區(qū)）交通運(yùn)輸部門負(fù)責(zé),；甘孜州實(shí)行交通運(yùn)輸主管部門,、綜合行政執(zhí)法部門“雙重管理”的體制?？h級(jí)層面：全省183個(gè)縣（市,、區(qū)）主要有4種模式。一是縣級(jí)交通運(yùn)輸主管部門不承擔(dān)執(zhí)法職責(zé),，其執(zhí)法職責(zé)由市級(jí)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān),，有17個(gè)；二是組建縣級(jí)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍,，與縣級(jí)交通運(yùn)輸部門實(shí)行“局隊(duì)合一”體制,，有133個(gè)；三是交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法職責(zé)納入本地綜合行政執(zhí)法局職責(zé)范圍,，有21個(gè),；四是交通運(yùn)輸執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行交通運(yùn)輸主管部門、綜合行政執(zhí)法部門“雙重管理”體制,，有12個(gè),。

（二）執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)不斷加強(qiáng)。抓住行政執(zhí)法職責(zé)這一關(guān)鍵,，圍繞行政處罰及與其相關(guān)的行政檢查,、行政強(qiáng)制等高頻事項(xiàng)，在高速公路,、普通公路,、水上交通、道路運(yùn)輸,、交通工程質(zhì)量及造價(jià)監(jiān)督等領(lǐng)域明晰各級(jí)交通運(yùn)輸部門,、綜合執(zhí)法隊(duì)伍、行業(yè)發(fā)展機(jī)構(gòu)相互之間,、上下之間的職責(zé)關(guān)系，建立健全執(zhí)法協(xié)作機(jī)制,。經(jīng)梳理,，全省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)涉及公路路政、道路運(yùn)政,、水路運(yùn)政,、航道行政,、港口行政、地方海事行政,、工程質(zhì)量監(jiān)督管理等7個(gè)執(zhí)法門類共計(jì)480余項(xiàng),。全面推行行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，規(guī)范自由裁量權(quán)行使,，推動(dòng)“兩法銜接”,，實(shí)行行政處罰信息公開制度。大力推進(jìn)移動(dòng)執(zhí)法,、非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法試點(diǎn),，推動(dòng)交通執(zhí)法和行業(yè)監(jiān)管一體化系統(tǒng)應(yīng)用全覆蓋。

（三）執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不斷提升,。按照“政治堅(jiān)定,、素質(zhì)過硬、紀(jì)律嚴(yán)明,、作風(fēng)優(yōu)良,、廉潔高效”的建設(shè)目標(biāo)，省交通運(yùn)輸廳堅(jiān)持“執(zhí)法要嚴(yán),、態(tài)度要好”的工作理念,，實(shí)行執(zhí)法隊(duì)伍準(zhǔn)軍事化管理，加強(qiáng)對(duì)高速公路執(zhí)法,、市縣交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法,、基層執(zhí)法站所的執(zhí)法監(jiān)督，加大對(duì)執(zhí)法人員培訓(xùn)力度,。市縣交通運(yùn)輸部門認(rèn)真履行行業(yè)行政管理,、行政執(zhí)法的雙重主體責(zé)任，開展執(zhí)法形象大提升行動(dòng),，嚴(yán)格執(zhí)法人員管理,，強(qiáng)化執(zhí)法人員培訓(xùn)，執(zhí)法文書以同級(jí)交通運(yùn)輸部門名義對(duì)外出具,，執(zhí)法服務(wù)形象穩(wěn)步提升,。

（四）執(zhí)法治理能力不斷增強(qiáng)。出臺(tái)《四川省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法條例》,，探索以地方人大立法的形式保障改革工作不斷深化,。省市縣三級(jí)交通運(yùn)輸主管部門權(quán)責(zé)清單均已印發(fā)實(shí)施并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，制定印發(fā)《四川省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2021年版）》,，進(jìn)一步厘清層級(jí)執(zhí)法權(quán)限,。推進(jìn)執(zhí)法重心下移，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通執(zhí)法工作,，創(chuàng)新 巡查組織形式和體制機(jī)制,，重點(diǎn)加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查,、辦案、應(yīng)急指揮等執(zhí)法一線工作力量,。高速公路“一路四方”機(jī)制（由地方政府,、交通運(yùn)輸執(zhí)法隊(duì)伍、公路經(jīng)營(yíng)企業(yè),、公安交警四方組成的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制）向縱深推進(jìn),，圓滿完成四川“8.18”特大洪災(zāi)搶通保 通、雅西高速姚河壩山體崩塌應(yīng)急搶通等保障任務(wù),。2021年,，全省交通運(yùn)輸系統(tǒng)共計(jì)辦理行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法案件6.4萬余件（其中省本級(jí)辦理3643件）,，罰沒金額約2.6億元,，執(zhí)法辦案質(zhì)量和辦案效果得到“雙提升”，在交通運(yùn)輸部綜合執(zhí)法檢查中排名靠前,。

改革已經(jīng)取得階段性成效，較好完成了各項(xiàng)既定任務(wù),，但隨著四川省綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃和綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃的深入實(shí)施,，以及交通運(yùn)輸行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需要，在調(diào)研評(píng)估中也發(fā)現(xiàn)了一些問題,，具體如下,。

（一）執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制有待優(yōu)化。一是交通運(yùn)輸主管部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系尚未理順,。有的地方混淆行業(yè)管理和行政執(zhí)法的性質(zhì),，將監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移到執(zhí)法隊(duì)伍，以罰代管,，將壓力過度集中于末端執(zhí) 法環(huán)節(jié),，導(dǎo)致管理權(quán)限和處罰權(quán)限簡(jiǎn)單割裂。前端管理跟不上,，末端執(zhí)法效果難以維持,，管理和執(zhí)法效能雙低下。二是個(gè)別地方新 組建的綜合行政執(zhí)法局與交通運(yùn)輸主管部門之間溝通銜接機(jī)制尚未理順,。下級(jí)交通運(yùn)輸主管部門為了對(duì)應(yīng)上級(jí)交通運(yùn)輸主管部門下達(dá)的工作任務(wù)和執(zhí)法要求,，在工作中與新組建的綜合行政執(zhí)法局存在較多職責(zé)交叉和銜接合作問題，一定程度存在“相互發(fā)函踢皮球”的現(xiàn)象,。就新頒布或修訂完善的法律法規(guī)政策,，綜合行政執(zhí)法局難以得到交通運(yùn)輸主管部門及時(shí)的宣傳貫徹及法律法規(guī)釋義等方面的培訓(xùn)、指導(dǎo)。三是與公安交管部門的職責(zé)存在部分重疊,，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不夠順暢。道路上有兩個(gè)系統(tǒng)的執(zhí)法隊(duì)伍,，即公安交管隊(duì)伍負(fù)責(zé)道路交通安全管理工作,，交通運(yùn)輸執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)公路路政、道路運(yùn)政管理工作,，兩支隊(duì)伍各自管理,、分別執(zhí)法。雖然中央6部委規(guī)定“治超”工作由交通,、公安共同負(fù)責(zé),，但是2支隊(duì)伍管理數(shù)據(jù)信息閉塞、協(xié)調(diào)不夠順暢,、配合不夠緊密,，特別是2支隊(duì)伍的處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，一定程度存在“攔車難,、處罰難”現(xiàn)象,。

（二）執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)有待提高。在全 省交通行政執(zhí)法隊(duì)伍中,，45歲以上的,，約占總?cè)藬?shù)的45%；大學(xué)?？埔陨衔幕潭鹊?，約占總?cè)藬?shù)的40%。在2021年度全省行政執(zhí)法人員資格考試中,，交通系統(tǒng)50分以下的有近2000人,，約占其參加考試總?cè)藬?shù)的1/3。一是缺乏交通執(zhí)法的專業(yè)型人才,。全省交通系統(tǒng)具有法律職業(yè)資格的僅有46名,。交通執(zhí)法不僅需要掌握交通行政法律知識(shí)，還需要掌握民事,、刑事法律知識(shí),、訴訟法律知識(shí)，具有一定的應(yīng)急處置能力,。法律知識(shí)缺乏導(dǎo)致“兩法”銜接工作能力不足,。執(zhí)法人員在工作中更多地掌握的是一般行政執(zhí)法的辦案標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)刑事法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)和掌握還不夠全面,，辦案標(biāo)準(zhǔn)不一致,，證據(jù)意識(shí)不強(qiáng)，在區(qū)分罪與非罪、收集固定證據(jù)等方面能力不足,。二是缺乏交 通管理和交通執(zhí)法的復(fù)合型人 才,。交通執(zhí)法不僅需要執(zhí)法者熟悉交通工作實(shí)際，還需要掌握一定的法律和管理學(xué)知識(shí),，了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體情況,，才能發(fā)現(xiàn)交通執(zhí)法中存在的深層次矛盾和問題，提出解決措施和辦法,。三是一定程度存在工勤人員和執(zhí)法輔助人員執(zhí)法,。全省交 通運(yùn)輸系統(tǒng)現(xiàn)有1400余名工勤人員在一線承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)，執(zhí)法輔助人員有5000余名,。同時(shí),，一些地方根據(jù)自身財(cái)政保障水平，在編制外聘用了執(zhí)法輔助人員,，數(shù)量約占在編人員的50%,。

（三）執(zhí)法裝備保障有待加強(qiáng)。據(jù)省交通運(yùn)輸廳反饋,，交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法裝備不足,，財(cái)政資金保障渠道單一，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持力度較小,。一是執(zhí)法車輛老化較為突出,。以省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法總隊(duì)為例，使用8年以上的有124輛,，占總數(shù)的37%,；使用10年以上的有107輛，占總數(shù)的32%,；使用12年以上的有57輛,，占總數(shù)的17%。二是執(zhí)法用車配置不足,。除配備的259艘海事監(jiān)督艇外,，全省保留的交通運(yùn)輸執(zhí)法用車普遍為一般公務(wù)用車，未列入執(zhí)法執(zhí)勤編制,。極個(gè)別地方?jīng)]有配備正規(guī)執(zhí)法執(zhí)勤車輛,，外勤執(zhí)法使用私家車，執(zhí)法辦案人員執(zhí)法存在諸多風(fēng)險(xiǎn),。三是執(zhí)法裝備配備不足,。執(zhí)法人員配備的服裝、執(zhí)法記錄儀等裝備保障不足,，一定程度導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)肅,、不規(guī)范。

此外，有的地方要求將改革前未實(shí)行“參公”管理的執(zhí)法事業(yè)單位,，按照中共中央組織部制定印發(fā)的《參照〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉管理單位審批辦法》進(jìn)行認(rèn)定,，列入?yún)⒄展芾矸秶灰蠼y(tǒng)一規(guī)范市縣兩級(jí)交通運(yùn)輸執(zhí)法隊(duì)伍的機(jī)構(gòu)規(guī)格,，加快明確執(zhí)法隊(duì)伍人員編制性質(zhì),；要求統(tǒng)籌調(diào)劑使用鎖定編制，用于補(bǔ)充一線執(zhí)法人員,。

改革不是一勞永逸的,，必須堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向,、以基層一線為重點(diǎn)不斷深化，進(jìn)一步解決好“誰來干,、干什么,、怎么干”的問題，不斷厘清職責(zé)界限,，不斷加強(qiáng)工作銜接,、業(yè)務(wù)協(xié)作，不斷提高交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法治理效能,。

（一）進(jìn)一步健全執(zhí)法協(xié)作運(yùn)行機(jī)制,，處理好監(jiān)管與執(zhí)法的關(guān)系。重點(diǎn)圍繞高速公路,、普通公路,、水上交通、道路運(yùn)輸,、交通工程質(zhì)量及造價(jià)監(jiān)督等領(lǐng)域的行政執(zhí)法事項(xiàng),，逐一建立健全執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。改革后,，交通運(yùn)輸領(lǐng)域?qū)徟?、監(jiān)督、檢查,、執(zhí)法是一個(gè)閉環(huán),，這個(gè)閉環(huán)不能由于改革模式涉及的機(jī)構(gòu)不同而受到影響。一方面,，處理好交通運(yùn)輸系統(tǒng)行政管理主體,、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)發(fā)展機(jī)構(gòu)三者關(guān)系。交通運(yùn)輸主管部門是行使行業(yè)行政管理職權(quán)的唯一主體,，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以同級(jí)交通運(yùn)輸主管部門名義開展執(zhí)法,，行業(yè)發(fā)展機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政輔助、公共服務(wù)、技術(shù)支撐,、決策參謀等工作,。另一方面，對(duì)于將交通運(yùn)輸執(zhí)法職責(zé)納入綜合行政執(zhí)法局的,，應(yīng)建立健全綜合執(zhí)法部門,、相關(guān)業(yè)務(wù)部門、綜合執(zhí)法隊(duì)伍間協(xié)作配合,、信息共享機(jī)制和跨部門,、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（二）進(jìn)一步壓實(shí)交通運(yùn)輸部門主體責(zé)任,，處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系,。對(duì)于暫未劃入執(zhí)法隊(duì)伍的人員，特別是因不符合中央“嚴(yán)禁將不符合行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)范要求的人員劃入綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍”改革精神的,，要深入細(xì)致做好思想政治工作,，合理引導(dǎo)改革預(yù)期，營(yíng)造良好氛圍,。一方面,，要對(duì)干部職工工作和福利待遇作出妥善安排，不搞斷崖式的精簡(jiǎn)分流人員,。另一方面,，要堅(jiān)持“凡進(jìn)必考”，嚴(yán)禁借隊(duì)伍整合組建之際轉(zhuǎn)“干部”身份,。對(duì)于暫未劃入執(zhí)法隊(duì)伍人員不能辦理執(zhí)法證,、執(zhí)法車輛和服裝保障不足、執(zhí)法機(jī)構(gòu)未“參公”管理等問題,，建議由省級(jí)交通運(yùn)輸部門牽頭有關(guān)部門研究處理,，同級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門相應(yīng)做好服務(wù)保障工作。

（三）進(jìn)一步厘清層級(jí)間的執(zhí)法職責(zé),，處理好放權(quán)與承接的關(guān)系,。改革后，四川有7個(gè)大項(xiàng)14個(gè)小項(xiàng)的省級(jí)交通運(yùn)輸領(lǐng)域行政權(quán)力事項(xiàng)下放至成都和瀘州,、德陽,、綿陽、樂山,、南充,、宜賓、達(dá)州7個(gè)區(qū)域中心城市,，有21項(xiàng)縣級(jí)交通運(yùn)輸部門行政權(quán)力事項(xiàng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使,。一方面,，貫徹落實(shí)好國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法有關(guān)事項(xiàng)的通知》要求，逐一對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化完善,，區(qū)分不同事項(xiàng)和管理體制,，明確第一責(zé)任主體，壓實(shí)查處違法行為的責(zé)任,。將執(zhí)法事項(xiàng)納入地方綜合行政執(zhí)法管理平臺(tái),，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一受理、統(tǒng)一指揮,、統(tǒng)一考核,。另一方面，貫徹落實(shí)好中共中央辦公廳,、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》要求,，將派駐在基層的交通執(zhí)法隊(duì)伍納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)工作機(jī)制，抓好賦權(quán)事項(xiàng)的承接落實(shí),，加快實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。對(duì)于人口規(guī)模大,、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá),、執(zhí)法任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，做實(shí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),，統(tǒng)一行使行政處罰和與行政處罰相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán),、行政檢查權(quán)。對(duì)于規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn),，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)管小鄉(xiāng)鎮(zhèn),、一支隊(duì)伍管幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時(shí),，采取屬地執(zhí)法,、委托執(zhí)法、派駐執(zhí)法等方式,，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)的統(tǒng)籌管理責(zé)任,。

（四）進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法隊(duì)伍機(jī)構(gòu)編制管理，處理好“瘦身”與“健身”的關(guān)系,。一方面,，嚴(yán)格行政執(zhí)法隊(duì)伍事業(yè)編制審批和管理，嚴(yán)守“不再新設(shè)事業(yè)性質(zhì)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和新增事業(yè)編制”這一政策底線,，確保鎖定編制總量只減不增,。考慮到行政執(zhí)法職能是政府的一項(xiàng)重要職能,，理應(yīng)由具有行政執(zhí)法主體資格的執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其具有公務(wù)員身份的人員行使,，建議中央層面將各地鎖定的執(zhí)法人員編制按一定比例統(tǒng)一規(guī)范為行政編制,，參照政法專項(xiàng)編制管理方式進(jìn)行單列管理。另一方面,，適應(yīng)全省交通事業(yè)發(fā)展需要,，特別是到2035年四川高速公路總里程將達(dá)到1.61萬公里，在“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”的背景下,，引導(dǎo)各級(jí)交通運(yùn)輸部門向深化改革要編制,、向完善機(jī)制要編制、向信息技術(shù)要編制,，在管住管好用活執(zhí)法隊(duì)伍編制資源上下功夫,。一是對(duì)前期改革情況進(jìn)行“回頭看”。對(duì)于完全承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu),，原則上人員隨編制成建制劃轉(zhuǎn),。對(duì)于部分承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)，根據(jù)所承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé)和編制情況相應(yīng)劃轉(zhuǎn)人員,。二是按照“老人老辦法,、新人新辦法”的原則，各類人員原有身份保持不變,，結(jié)合規(guī)范地方行政執(zhí)法隊(duì)伍人員編制管理試點(diǎn)工作,，統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法人員編制性質(zhì)。三是在符合相關(guān)政策規(guī)定的前提下,，逐步允許各地采取“退一進(jìn)一”“退多進(jìn)少”方式分批次補(bǔ)充人員,，用于加強(qiáng)基層一線執(zhí)法。

（作者系四川省委編辦副主任,；機(jī)構(gòu)改革處副處長(zhǎng)）