編制工作為什么需要長期堅持

楊新沐 

1950年8月20日，毛澤東同志在《上海黨政群機關(guān)團體編制情況報告》（以下簡稱《上海編制報告》）上做出批語①：“周②：此電兩 項建 議值得注意，請考慮指示各地，省及大市照此辦理，成為制度。……”

毛澤東同志所指的此電即《上海編制報告》，其中的兩項建議具體是：“（一）編余員工處理問題。整編中采取謹慎處理是非常重要的，但老弱殘疾人員，應(yīng)視具體情況分別處理，一般可早日給資遣散。工務(wù)局六七十歲有多年工齡的老工人，無家可歸者以包下養(yǎng)老為宜。（二）編制委員會撤銷后，凡有關(guān)編制問題，應(yīng)指定專門機關(guān)繼續(xù)負責指導(dǎo)，以鞏固已得成績，并堅持貫徹下去。否則時間一久，并又各自為政，自行擴充廣泛招聘、制度松懈的傾向難免發(fā)生，這是值得注意的。”

毛澤東同志作出這一批語時，新中國成立不足一年，國內(nèi)的剿匪、土改、經(jīng)濟發(fā)展各項艱巨任務(wù)交織，國際形勢更是嚴峻復(fù)雜，毛澤東同志每天要考慮和處理的事務(wù)之繁劇，可想而知。考慮到這種特殊的歷史條件，這則史料的重要性尤其需要給予充分重視。

《上海編制報告》中的兩條建議，都與編制工作有關(guān)，第二條則直接闡明了編制工作需要長期存在的理由。其中的關(guān)鍵詞是“各自為政”，即各個機構(gòu)從自身利益出發(fā)“自行擴充廣泛招聘”，進而導(dǎo)致“ 制度松懈 ”。針對這些問題，建議提出的對策是“凡有關(guān)編制問題，應(yīng)指定專門機關(guān)繼續(xù)負責指導(dǎo)，以鞏固已得成績，并堅持貫徹下去。”簡而言之，編制工作之所以需要長期堅持，就是要以專門機關(guān)的管理 來遏制各個機構(gòu)自身的無序擴張沖動。

這些考慮得到了毛澤東同志的充分認可，他的批語十分明確，“省及大市照此辦理，成為制度。”我們把上海的建議同毛澤東同志的批語內(nèi)容貫通來看，可以發(fā)現(xiàn)即使是政權(quán)初創(chuàng)、百廢待興之際，毛澤東同志對于各個機構(gòu)自身的擴張沖動仍保持著極其警惕的態(tài)度。今天的我們不能不嘆服于偉人穿透時空的深刻洞察力：直到今天，各個機構(gòu)強烈的增編訴求，仍然是編制工作面臨的突出壓力。毛澤東同志所贊同的應(yīng)對之策，就是以制度化的專門機關(guān)來實施嚴格管控。這一重要方針，是不是新中國成立之后編制工作制度化的起點，還需要發(fā)掘進一步的史料。但70多年來的實踐表明，如果沒有我們黨圍繞編制工作所建立起的一整套制度規(guī)矩，并依托各級編制部門具體實施，今天的政權(quán)機構(gòu)及其人員規(guī)模究竟如何演變，恐怕還存在不確定性。

追古撫今，作為機構(gòu)編制部門的普通一員，有不少感慨。其一，各個機構(gòu)的擴張沖動與編制部門的遏制努力，兩者之間的相持相爭已經(jīng)持 續(xù)70多年，這種矛盾是結(jié)構(gòu)性和長期性的。從客觀方面講，中國共產(chǎn)黨的初心使命是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興，在我們黨團結(jié)和帶領(lǐng)全國各族人民發(fā)展經(jīng)濟社會各項事業(yè)的過程中，各個階段面臨不同的形勢和任務(wù)。無論是在新中國成立初期積貧積弱的條件下，還是在綜合國力躍升為世界第二、國際影響力顯著增強的新時代，我們黨都從初心使命出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃各個時期革命、建設(shè)、改革的宏偉藍圖，各個機構(gòu)為了實現(xiàn)黨的奮斗目標，都肩負重任。這一點，從五年一次的黨的全國代表大會報告以及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中，可以得到充分印證。也正因為此，各個機構(gòu)普遍處在人手和任務(wù)的緊平衡狀態(tài)，希望增加編制以充實力量，更好完成上級交辦的任務(wù)。從這個角度理解，各個機構(gòu)的擴張沖動具有一定的現(xiàn)實合理性。同時，從主觀方面看，英國歷史學(xué)家諾斯古德·帕金森于1958年給出他對于官僚機構(gòu)逐漸增多、官員不斷膨脹的解釋，后稱之為“帕金森定律”；中國學(xué)者周黎安等人2004年到2007年的一系列研究，闡釋了中國地方官員的晉升錦標賽模式；以及幾年前熱播的電視連續(xù)劇《亮劍》中，被街頭巷尾熱議和推崇的“亮劍精神”。這些理論和現(xiàn)象或許從多個角度揭示了各個機構(gòu)擴張沖動的內(nèi)在原因。客觀與主觀因素的共同作用，使得遏制機構(gòu)擴張、管控編制總體規(guī)模成為政權(quán)建設(shè)中一項持久而艱巨的工作。

其二，經(jīng)過70多年的發(fā)展，編制工作有了更為豐富的內(nèi)涵，這就是習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)的“加強黨和國家機構(gòu)職能體系建設(shè)、深化機構(gòu)改革和優(yōu)化黨的執(zhí)政資源配置”。編制工作的實踐已經(jīng)突破新中國成立初期的規(guī)模控制，走向面向政權(quán)建設(shè)全流程的體制改革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源配置、機制調(diào)適和規(guī)模控制，并歸于組織管理范疇，實現(xiàn)機構(gòu)編制管理同干 部管理的更好統(tǒng)籌，這完全符合習(xí)近平總書記指明的方向，充分彰顯了新時代編制工作的特征。編制工作從相對被動和單一的定位，轉(zhuǎn)變?yōu)楦又鲃雍蛷?fù)合的定位，這既是歷史持續(xù)演進的結(jié)果，又為編制工作走向未來、加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了更加堅實的基礎(chǔ)。

其三，毛澤東同志所稱的“成為制度”，也有了新的時代內(nèi)涵。首先，從中央到省、市、縣，四級都已經(jīng)建立了完善的編制工作體系。中央的領(lǐng)導(dǎo)體制尤為根本。中央編委是黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，在中央政治局及其常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，習(xí)近平總書記親自擔任主任；中央編辦是中央編委的常設(shè)辦事機構(gòu)，歸口中央組織部管理。其次，初步構(gòu)建以《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》為主干、以一系列配套法規(guī)制度為補充的編制工作法規(guī)體系。再次，編制工作在管理全流程中的基礎(chǔ)性作用不斷強化。這既體現(xiàn)為編制作為組織管理全鏈條中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，又體現(xiàn)為編制部門與人事、財政等部門形成的相互配合和制約關(guān)系。這些制度機制的加強與發(fā)展，構(gòu)成了編制工作長期運行的支撐和保障。

注釋：

①《建國以來毛澤東文稿》第一冊，中央文獻出版社，1988年，第473頁。

② 指周恩來同志。

（來源：《中國機構(gòu)編制》2023年第10期）